贵州省实施《全民所有制企业临时工管理暂行规定》细则

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人身损害赔偿案件中“城镇居民”认定的评析

滕风武


内容摘要：在审理人身损害赔偿案件中，人民法院一般将《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中的“城镇居民”等同于“非农业人口”，并据此适用相应的标准进行赔偿，从而引发社会各界对人权平等和司法审判公正的种种讨论。笔者从词语的定义出发，简要分析当前理论争议和司法实践的观点，并对“城镇居民”的认定提出自己的思考。
关键字：人身损害，人身损害赔偿，城镇居民，农村居民，非农业人口，农业人口

一． 关于“城镇居民”的定义
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害解释》）所称 “城镇居民人人均可支配收入”援用了统计上的术语,是指城镇居民可用于最终消费支出和其它非义务性支出以及储蓄的总和。这里的城镇居民在统计上称为调查户，是由统计部门采取抽样调查的方法选取的。
统计部门是如何选取调查户？如何界定“城镇居民”？按照国家统计局[1999]114号文件《关于统计上划分城乡的规定(试行)》进行划分，城镇人口是指在经国务院批准设市的市建制的城市和经批准的市镇建制的城镇区域内居住半年及半年以上的常住人口。不管是否有城镇户口，只要在城镇居住半年及半年以上就统计为城镇人口。这里的城镇人口是否就是“城镇居民”？统计上的“城镇居民人均可支配收入” 中的“城镇居民”标准是什么？笔者在国家及各地统计局的网站上一直没有找到。
国家统计局城市调查总队的有关专家认为，“城镇居民”的概念已不能仅仅局限于非农业户口，本地农业户口但已经从事非农业经济的人口、农业户口的居民到大城市打工并已定居的家庭，以及非农业户口的居民外出到其他城市打工或经商者，都可统称为“城镇新居民”。这里专家对于长期在城镇中居住的“农业人口”的存在进行了肯定，但对“城镇居民”标准仍然未做出明确的定义。而是创造性地使用了“城镇新居民”，以区别于“城镇居民”。
部分学者认为不能将居民和户口的概念混同： “城镇居民”是指在一定时间里，在城镇居住的相对稳定的，而且其经济收入和生活与居住地密切联系的人。因此，“城镇居民”不仅仅局限于“非农业人口”户口人员，其内涵比“非农业人口”户口人员要广泛的多。
在高级汉语大词典中，对“城镇居民”的定义是：在城镇居住、生活的人,也指有城镇户口,享有粮食配给、招工等权利的居民。从词典的定义来分析，“城镇居民”基本上等同于“非农业人口”。因为字典是言词概念规范的工具，反映国家在某个时期对词语的文义认定和规范，所以词典的权威不容小视。
笔者认为，“城镇居民”的定义不仅是一个法律问题，也是一个政治性的问题，涉及到社会生活和政治制度的各方面，其变化是一渐进的改良过程。就目前而言，对城镇居民的定义仍应严格适用汉语词典的定义，以免造成不必要的混淆。
众所周知，我国的“非农业人口”和“农业人口”是二元制户口管理结构的户籍制度下产物。根据１９５８年１月９日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》和1955年9月5日粮食部关于《市镇粮食定量供应凭证印制使用暂行办法》的命令等法律法规的相关规定， “非农业人口”是居住、工作、生活均在城镇并且其户籍也落户在城镇的人，也被称为“市镇居民”。因此“非农业人口”应当认定为“城镇居民”，在司法审判实践中是没有争议的。随着社会的发展，国家政治生活中越来越多引入了“城镇居民”“农村居民”的概念，“非农业人口”“农业人口”的提法已逐渐被淘汰，所以在《人身损害解释》中没有采用“非农业人口”而用“城镇居民”。但“城镇居民”较原来的“非农业人口”，语义和范围没有新界定标准，从历史连续性和我国一直以来所提倡的“实质平等”来看，实践中“城镇居民”就是“非农业人口”。
从发展的角度来看，“城镇居民”是一相对开放的概念，可以有不同的理解。虽然词典将“城镇居民”的定义赋予某些具有政治性色彩的户籍内容，但从词语的本义来看，学者们的解释也是有道理的，也比较符合平常人对“城镇居民”定义的理解，即“城镇居民”就是在城镇中居住的人。这种理解也同国际私法中的惯例如吻合。作为法律解释单位，最高人民法院应将避免使用容易引起误解和词语，或者要将此类词语在司法解释的后面进行释义。
总而言之，基于目前汉语词典对“城镇居民”解释，“城镇居民”在法律应视同为“非农业人口”。但随着社会经济的发展，随着城乡一体化进程的加速，随着户籍制度改革的进一步加深和《户籍法》的出台，“城镇居民”的定义将会更明确，更为合理，更为符合国际惯例。

二． 人身损害案件中存在的城镇居民认定的问题和争议

重庆立太律师事务所律师周立太于二OO四年十二月三日在向全国人大法制委员会提交的《关于建议对最高人民法院（法释[2003]20号）违宪规定进行审查的申请》中，恳请全国人大对最高人民法院（法释[2003]20号）的违宪规定进行审查并予以纠正。周律师说道：“大量农村剩余劳动力涌入城市，为城市的建设、发展起到了巨大的作为，甚至有相当一部分农村人，虽然是农村户口，但常年生活在城市。他们过着与城市人一样的生活，菜、米、油、盐等生活开支靠工资收入，而购买生活品的价格和城市人一样，不会比城市人低；小孩上学、购买商品等和城镇居民一个价，不会比城镇居民低。但是，当发生人身伤害获得的赔偿，农村居民与城镇居民却有4倍的差距，这不得不让人疑惑？难道农村人一生下来就低城市人一等吗？难道农村人和城市人天生就不平等吗？” 周律师认为《人身损害解释》实行差别对待，将人身损害赔偿区分为农村居民和城镇居民，造成公民在法律面前事实上的不平等，违反了《宪法》和《民法通则》的规定，与WTO背景之下的国际做法不相符。中国人民大学杨立新教授认为“坚持人身损害赔偿标准的城乡差别，是没有道理的，是对这种改革的阻碍，是对人权平等的阻碍，是应当坚决反对的”，主张在人身损害赔偿问题上应当消灭城乡差别。
为什么社会各界对“城镇居民”、“农民居民”有如此大的兴趣和争议？这是因为２００４年５月１日起施行的《人身损害解释》在确定人身损害赔偿金额上，区分了城镇居民与农村居民两种不同的标准。按照这两种标准计算，二者数额差距十分明显。比如死亡赔偿金一项，“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算”。以福建省为例，据《福建省2004年国民经济和社会发展统计公报》，2004年福建省城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别是11175.37元和4089.38元。据此，2005年度城镇居民和农村居民的死亡赔偿金分别为223507.4元和81787.6元，相差近二倍，为141719.8元，。同样是一个生命，在同一个事故中死亡，就因为户籍的不同而得到赔偿的数额差距竟是如此之大，公平何在？《人身损害解释》中的残疾赔偿金、被扶养人生活费的标准也是如此。
于是在司法实践上，部分地方法院对《人身损害解释》的标准相应地进行变通处理，将“城镇居民”的概念泛化。例如江西吴友金人身损害赔偿一案中，主审法官接受媒体采访时说，我院的判决采用了按城镇居民标准计算，其依据，一是前面提到的法律和司法解释的相关规定；二是江西省高级人民法院今年（2005年）3月29日印发的《二○○四年全省民事审判工作座谈会纪要》，这是一份民事审判工作的指导性文件。该《纪要》要求：“农村居民到城镇、城市务工、生活、学习，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第五条：‘公民的经常居住地是指公民离开居所地至起诉时已连续居住一年以上的地方’的规定，可以按经常居住地更高的标准确定赔偿。”根据这些法律规定和省高级人民法院指导性意见，针对本案原告吴友金2004年2月起便从农村来到南昌市居住和务工，至其2005年9月起诉时, 已连续居住了一年以上，故其残疾赔偿金按照经常其居住地的标准计算，即以2004年度江西省城镇居民人均可支配收入计算为7559.64元/年。又因为吴友金伤残评定为二处伤残，胸部和肢体损伤均为十级伤残，残疾赔偿金赔偿年限为2年，因此，判决被告给付原告吴友金残疾赔偿金15119.28元。
针对这种情况，也有不少法律人士提出质疑：法律是有权机关制定的，非经法定程序任何人不能进行修改。作为省高级人民法院的民事审判工作指导性文件有权对最高人民法院正式公布的司法解释进行修改吗？法律的权威何在？

三． “城镇居民”认定的思考

就目前人身损害案件中关于“城镇居民”认定的争议，基本上可以归纳为二个倾向：一种意见认为人民法院应严格依照《人身损害解释》的条文进行审理案件。这部分人认为在中国，人权平等是实质的平等。农村和城镇的差距是客观存在的，法律所追求的也是一种实质意义的平等。
另一种意见认为要将“城镇居民”扩大解释，“城镇居民”不仅包括原来的“非农业人口”，也包括在城镇连续居住一年以上的农业人口。他们认为依据《人身损害解释》“ 第三十条 赔偿权利人举证证明其住所地或者经常居住地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入高于受诉法院所在地标准的，残疾赔偿金或者死亡赔偿金可以按照其住所地或者经常居住地的相关标准计算。 被扶养人生活费的相关计算标准，依照前款原则确定”和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》相关规定，这种理解是合理合法的。
笔者认为依照第一种意见合法，但于理欠妥；而第二种意见于理可情，但于法无据。首先，《人身损害解释》第三十条所提的“住所地或经常居住地”的标准是关于此地（包括省、自治区、直辖市以及经济特区和计划单列市）和彼地关于城镇居民或农村居民收入标准的适用问题。例如，一个经常居住在福建的城镇里的江西农民工，如果受到人身损害，那其标准可以参照福建省农村居民人均纯收入的标准进行计算，而不是用福建省城镇居民人均可支配收入的标准。关于被扶养人生活费的相关计算标准也是如此。其次，民事诉讼法及相关的司法解释关于经常居住地是“公民离开居所地至起诉时已连续居住一年以上的地方”的规定主要是为了便于诉讼，在《人身损害解释》中不能直接适用。而且用居住一年时间的标准来确定一个人的是否是城镇居民，过于简单，实际难以操作。另外，笔者注意到许多与江西吴友金人身损害赔偿案相似的案件，是政府行政干预或媒体舆论介入的结果，是法律的泛政治化和泛社会化，影响法律的独立性和公正性，不符合法律的精神。
综上，在人身损害案件中，严格将人分为“非农业人口”和“农业人口”并照此标准进行赔偿，的确是对“农业人口”不公，尤其是那些长期工作生活在城镇中的“农业人口”。这些人是城镇中的一个特殊群体，部分人实际年均收入已同于甚至高于城镇居民年均收入。如果无视这一客观事实，仅仅因为受害人为农村户籍就一律按农村居民标准进行赔偿，有违公平。因此在确认赔偿权利人的身份时应以户籍登记主义为原则，以经常居住地为例外。对于赔偿权利人虽为农村居民，但如有证据证实发生交通事故时其已在城镇居住三年以上、且有固定收入不低于自治区统计局公布的城镇居民年均可支配收入的，在诉讼时能提供其居住证明，工作证明，收入证明等，法院在计算赔偿数额时按城镇居民的标准对待，实行“同城待遇”，这样才能体现法律面前人人平等和对农村居民的公平保护。
《人身损害解释》开篇就定义了“赔偿权利人”、“赔偿义务人”。“修辞立其诚”，贵在名正言顺。与其相对，和当事人利益有重大关系的“城镇居民”和“农村居民”没有定义。笔者认为最高人民法院可以征询国家统计部门，就“城镇居民”提出一个明确的标准；如果是因为政治经济因素而不好界定词语，最高人民法院对此可以就司法实践提出指导性意见，各省依法进行相关规定，以便于法官的裁量，实现社会的公平。

参考文献：

［1］周立太．中国律师网．关于建议对最高人民法院（法释[2003]20号）违宪规定进行审查的申请［EB/OL］http://www.acla.org.cn/forum/showthreaded.php?Cat=&Number=621414&page=&view=&sb=5&o=，2004年12月7日 10:13．
［2］杨立新．杨立新民商法网．在人身损害赔偿问题上应当消灭城乡差别［EB/OL］．http://www.yanglx.com/dispnews.asp?id=407，2005年9月23日．
[ 3 ] 王利明，程啸，尹飞．人身损害赔偿疑难问题——最高法院人身损害赔偿司法解释之评论与展望［M］．中国社会科学出版社2004年2月第1版，起止页码538-571．
［4］ 黄松有，孙华璞，俞宏武，最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适用［M］．人民法院出版社2004年1月第1版，起止页码2,310-337,354-375,412-417．

附联系方式:
QQ:1164307, EMAIL:admin@ChinaDoing.com

广东省汕头市人民政府


汕头市人民政府令第17号


　　《汕头经济特区旅游市场管理办法》已经1997年9月16日的市人民政府常务会议讨论通过，现予发布，自发布之日起施行。


市长　周日方
一九九七年十月七日



　　汕头经济特区旅游市场管理办法




　　第一条　为加快发展旅游产业，规范旅游市场行为，保护旅游者和旅游经营者的合法权益，根据国家有关法律、法规，结合汕头经济特区（以下简称特区）实际，制定本办法。


　　第二条　鼓励有条件的企业、事业单位、经济组织或个人在特区依法从事旅游业经营活动。


　　第三条　市旅游局是特区旅游业的行业管理部门（以下简称市旅游管理部门），负责本办法的组织实施和检查监督。
　　各级工商、公安、建设、规划、环保、环卫、国土、物价、卫生、计划、外经贸、交通、文化等有关部门应按照各自的职责，协助市旅游管理部门实施本办法。


　　第四条　旅游业经营者必须依法经营，自觉遵守旅游行业规定的标准，遵循宾客至上、优质服务的社会主义职业道德规范。
　　旅游业经营者必须严格执行国家、省和特区有关旅游安全管理的规定，保障旅游者人身安全和财产安全。


　　第五条　旅游企业应根据旅游行业的特点，依照有关规定对企业的管理人员、技术人员和服务人员进行岗位培训和考核。


　　第六条　市旅游管理部门对旅游业经营者实行公告制度。公告分为开业公告、变更名称公告、吊销许可证公告等。


　　第七条　旅游者和旅游业经营者对损害其合法权益的，有权向市旅游管理部门或其他有关部门投诉。


　　第八条　旅游企业可通过旅游行业协会等依法成立的社团组织协调旅游价格。


　　第九条　任何单位和个人都有保护旅游资源的义务，有对破坏旅游资源的行为进行制止、检举和控告的权利。


　　第十条　凡符合开办条件、申请设立旅行社的，在参加旅行社业务经营权投标中标后，应经省、市旅游管理部门核准，发给《旅行社业务经营许可证》，同时在30日内向工商行政管理部门办理注册登记手续，领取营业执照，方可开业。
　　旅行社每年由省、市旅游管理部门进行年检，年检合格的方可继续从业。


　　第十一条　旅行社及其分支机构按照《旅行社业务经营许可证》确定的范围经营旅行社业务。旅行社不得转让或变相转让《旅行社业务经营许可证》。


　　第十二条　旅行社应按国家旅游局《旅行社质量保证金暂行规定》及其《实施细则》的规定足额缴纳质量保证金。


　　第十三条　旅行社申请经营出境游业务包括申请代理出境业务，申请设立出境游业务代办点，一律按国家和省旅游管理部门有关规定执行。


　　第十四条　旅行社应按照旅行合同或与旅游者约定提供服务。


　　第十五条　旅行社应为旅游者和上岗导游办理旅游意外保险。


　　第十六条　旅行社组织、引导旅游者住宿、就餐、购物，应安排在旅游定点单位。


　　第十七条　未经旅行社聘用，任何人不得私自从事导游业务。旅行社不得聘用无导游证者从事导游业务。


　　第十八条　旅行社组织旅游团异地旅游，应接受当地旅游管理部门的依法管理。
　　外地旅行社组织旅游团到特区旅游，应接受市旅游管理部门的依法管理。


　　第十九条　外地旅行社需在特区设立从事宣传、联络等非经营性活动的办事机构时，应向市旅游管理部门提出申请，经批准后方可设立，但不得从事旅行社招徕和接待业务。


　　第二十条　导游员（含兼职导游员）实行面向社会、公开招考的制度。凡参加国家旅游局统一组织的导游员资格考试合格者，可取得导游员资格。导游员应自觉接受旅游管理部门的资格年审。


　　第二十一条　导游员应持证上岗，佩带胸卡；不得索要小费，收受回扣、私收佣金、超计划安排购物次数；不得将旅游者带往非旅游定点单位住宿、就餐和购物等。


　　第二十二条　旅游涉外饭店符合星级饭店条件的，要按照国家关于《旅游涉外饭店星级的划分及评定》的国家标准，参加星级评定，纳入规范化管理。


　　第二十三条　星级饭店要按照星级标准向客人提供相应的服务。


　　第二十四条　旅游业经营者及其从业人员应自觉接受市旅游管理部门的依法管理、指导和监督检查。
　　旅游管理部门监察人员执行公务时，应出示广东省人民政府统一制作的行政执法证。对不出示行政执法证的人员，当事人有权拒绝接受检查。


　　第二十五条　旅游业经营者违反本办法，有下列行为之一者，由市旅游管理部门给予如下处罚；构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
　　（一）违反本办法第十条规定，未取得《旅行社业务经营许可证》或未经年检合格而擅自开展旅行社业务的，依照《旅行社管理条例》第三十二条的规定，责令停止非法经营，没收违法所得，并处10000元以上50000元以下的罚款；不办理工商登记注册手续的，由工商行政管理部门依法查处。
　　（二）违反本办法第十一条第一款规定的，依照《旅行社管理条例》第三十三条的规定，责令限期改正，没收违法所得，并处5000元以上20000元以下的罚款；情节严重的，吊销《旅行社业务经营许可证》，并提请工商行政管理部门吊销营业执照。
　　（三）违反本办法第十四条、第十六条规定的，视情节轻重分别给予警告、责令限期改正、处5000元以下罚款的处罚，并对单位负责人或直接责任人处1000元以下的罚款。
　　（四）违反本办法第十七条第一款规定的，责令改正，没收违法所得，并处1000元以下的罚款；属导游员的，并处吊销导游证。
　　违反本办法第十七条第二款规定的，依照《旅行社管理条例》第三十三条的规定，责令限期改正；逾期不改正的，处以5000元以上20000元以下的罚款；情节严重的，吊销《旅行社业务经营许可证》，并提请工商行政管理部门吊销营业执照。　（五）违反本办法第十九条规定的，责令限期改正，并处以5000元以上10000元以下的罚款。


　　第二十六条　违反本办法第二十三条规定的，由市旅游管理部门会同有关部门责令限期改正，赔偿损失，并处以1000元以上5000元以下的罚款；情节严重的，降低或取消所评定的星级。


　　第二十七条　旅游经营单位和个人在旅游经营中，给旅游者或他人造成人身损害或财产损失的，应依法承担赔偿责任。
　　旅游者或其他人员损坏旅游服务设施的，依法承担赔偿责任。


　　第二十八条　旅游管理部门的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由所在单位或上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第二十九条　当事人对行政处罚决定不服的，按国家、省行政诉讼和行政复议的有关规定执行。


　　第三十条　各县（市）的旅游市场管理工作，可参照本办法执行。


　　第三十一条　本办法自发布之日起施行。