国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复
国务院
国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复
国函〔2001〕79号
辽宁省人民政府：
你省《关于报批辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的请示》（辽政〔2001〕131号）收悉。现批复如下：
根据《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发（2000〕42号）精神，原则同意你省上报的《辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案》。辽宁是国务院确定的完善城镇社会保障体系试点省，要按照党中央、国务院关于完善城镇社会保障体系的部署和要求，加强领导，精心组织实施，积极稳妥地推进试点工作。要不断总结试点经验，注意研究解决试点工作中出现的问题，确保完善城镇社会保障体系试点工作的顺利进行和社会稳定。当前确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金按时足额发放，仍然是社会保障工作中的重要内容，要切实抓紧抓好，不能放松。试点工作中的重要情况要及时向国务院报告。
附：辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案
中华人民共和国国务院
二○○一年七月六日
辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案
为加快建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系，进一步深化改革，稳定社会，促进全省经济发展和社会进步，根据党的十四届三中全会、十五大和十五届五中全会关于社会保障体系建设的目标、原则以及《国务院关于印发完善城镇社会保障体系的试点方案的通知》精神，结合我省实际，特制定辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案。
一、完善社会保障体系的目标、原则和主要任务
（一）完善社会保障体系的总目标是：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
（二）完善社会保障体系的原则是：由近及远，逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；社会保障的标准要与省情及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。
（三）当前完善社会保障体系的主要任务是：调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度；研究制定机关事业单位职工养老保险办法；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理和服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理；加快社会保障立法步伐。
二、调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度
（一）坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由企业和职工共同负担。
（二）企业依法缴纳基本养老保险费，缴费比例一般为企业工资总额的20％左右，目前高于20％的地区，可暂维持不变。原企业统筹企业的缴费比例按国家有关规定调整。企业缴费额以上季月平均列入成本和费用的工资总额为基础计算。企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。从2001年起建立省级调剂金，由各市按当期征缴基本养老保险统筹基金的5％按时足额上缴省社会保障基金财政专户，专项用于当年各市养老保险基金缺口的调剂。调剂金实行季度上缴、年度核算。
（三）职工依法缴纳基本养老保险费，从本方案实施之日起，职工（含农民合同工）个人缴纳基本养老保险费的比例统一调整为本人缴费工资的8％，并全部计入个人账户。个人账户规模由本人缴费工资的11％调整为8％。个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得占用挪用，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户储存额中个人累计缴费部分的本息可以继承。
职工（含农民合同工）、自由职业人员、城镇个体工商户业主及其从业人员以本人月工资收入为缴费基数。缴费基数最高为本市职工月平均工资的300％，最低为本市职工月平均工资的60％。无法确定月工资收入的，以本市职工月平均工资为缴费基数。
职工个人缴费由其所在单位代扣代缴。个人缴费总额要与个人缴费明细表相符。个人缴费明细表由征缴部门及时移交社会保险经办机构。
自由职业人员、城镇个体工商户业主由本人直接向征缴部门缴纳，个体工商户从业人员缴费由其业主代扣代缴。
（四）社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。社会统筹基金不能占用个人账户基金。个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。
（五）基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。职工（含农民合同工）达到法定退休年龄且个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）满15年的（个人缴费年限累计12个月为1年），基础养老金月标准为职工退休时所在市（地）上年度职工月平均工资的20％，缴费年限超过15年的，每超过1年增发所在市（地）上年度职工月平均工资的0.6％，总体水平控制在30％左右；个人缴费不满15年的，不发给基础养老金，个人账户全部储存额一次支付给本人。基础养老金由社会统筹基金支付；个人账户养老金由个人账户基金支付，月发放标准按照本人个人账户累计储存额除以120确定。个人账户基金用完后，由社会统筹基金支付。已经离退休的人员，仍按国家原来的规定发给养老金；建立个人账户前参加工作的人员，其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。过渡性养老金计发办法不变，将过渡系数统一调整为1.2％。
对试点方案实施后退休的职工，在一定期限内，按新办法计发的基本养老金不低于按原办法计发的数额，具体时限由省政府确定。原行业统筹计发办法高于本办法规定的部分，仍按原规定的比例加发补贴。
（六）基本养老金领取者死亡后，其遗属按国家有关规定领取丧葬补助金，补助金由基本养老保险社会统筹基金支付。
（七）基本养老金水平的调整，由省政府按国务院规定组织实施。对养老保险统筹项目，按国家要求进行规范。在国家尚未统一规范之前，现有退休人员按月享受的生活物价补贴，原规定的项目、标准及列支渠道不变。今后不再以补贴的形式增加退休人员的待遇。
（八）未参加过基本养老保险统筹，经当地政府认定，已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业，不再纳入养老保险统筹范围，其已退休职工本人由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。
（九）自由职业人员、城镇个体工商户应参加基本养老保险，具体办法按省政府有关规定执行。
（十）有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业建立企业年金应具备3个条件：一是依法参加基本养老保险并按时足额缴费；二是生产经营比较稳定，经济效益较好；三是企业内部管理制度健全。大型企业、行业可以自办企业年金，鼓励企业委托有关机构经办企业年金。管理和运营企业年金的机构要经国家劳动保障行政部门会同财政部门的认定和批准。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额4％以内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。
三、改革机关事业单位职工退休制度
（一）尚未参保的机关公务员（含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员，下同）的现行退休制度仍维持不变。
（二）全部由财政供款的事业单位，仍维持现行退休制度；已改制为企业的，从改制之日起执行城镇企业职工基本养老保险制度，并保持已退休人员基本养老金水平不变。
（三）国家机关事业单位职工转入企业工作的，执行企业职工的基本养老保险制度和国家有关政策；企业职工调入机关和事业单位的，执行机关和事业单位的退休制度。其养老保险关系的衔接以及退休时待遇计发的办法，按国家有关规定执行。
（四）已经进行机关事业单位退休制度改革试点的地区，要继续完善和规范。
四、积极推进城镇职工医疗保险制度改革
（一）认真贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）和《辽宁省城镇职工医疗保险制度改革实施意见》（辽政发〔1999〕14号），全面推进城镇职工基本医疗保险改革，加快组织实施步伐。尚未启动实施的市要在2001年7月1日前启动；已经启动实施的市，要进一步完善各项配套政策和办法。各统筹地区要对应参保单位及职工人数进行登记，确定用人单位分期分批参加基本医疗保险的进度，2001年底全省覆盖面要达到50％以上，今后每年逐步扩大。
城镇职工基本医疗保险实行以省辖市为统筹单位确有困难的，可暂实行市、县（市）分级统筹。县（市）基本医疗保险基金筹集、使用和管理方案，须报所在市政府批准。
（二）基本医疗保险费按照用人单位和职工双方共同负担的原则，建立稳定的基金筹措机制。各市要严格按照省政府批准的医疗保险费率标准执行，不得擅自提高标准，确需提高缴费标准的，需报省政府批准。
（三）基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合。个人缴费全部计入个人账户，用人单位缴费的30％左右划入个人账户，其余部分用于建立统筹基金。个人账户主要用于小病或门诊费用，统筹基金主要用于大病或住院费用，要分别核算，不能互相挤占。少数单位缴费比例较低、划一部分资金进入个人账户有困难的地区，可以暂不划入，先用于建立统筹基金。
（四）逐步建立多层次的医疗保障体系。要贯彻落实国家公务员医疗补助办法；实行职工大额医疗费用补助办法，妥善解决基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；各地要积极探索建立社会医疗救助制度，解决贫困人群的医疗问题。有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险，提取额在工资总额4％以内的在成本中列支。
（五）要按照国务院关于国家公务员医疗补助办法的规定，严格控制医疗补助人员范围和补助经费的使用，公务员医疗补助资金要列入财政预算，做到专款专用，保证国家公务员原有医疗待遇水平不降低，并随经济的发展有所提高。
（六）要按照国务院的要求，尽快理顺管理体制，将城镇各类职工及离退休人员医疗保障的管理职能统一划归劳动保障部门。各级劳动保障部门要强化医疗保险的基础管理，对医疗保险用药范围、诊疗项目和部分病种发生的情况及医疗费用的支出结构进行跟踪调查和专项监测，适时进行相关政策办法调整。
要不断完善医疗保险基金管理制度、预决算制度和检查监督制度；要不断强化医疗保险的管理手段，提高管理质量和水平，提高医疗保险业务的运行效率，逐步建立医疗保险基金风险预测和风险调节机制。
（七）按照国务院的要求，各有关部门要转变职能，加强配合。同步推进基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制三项改革，实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的改革目标。要打破地区和行业垄断，促进医院之间，药厂、药店和药房之间，医务人员之间的竞争；对营利和非营利医疗机构要实行不同的财政、税收和价格政策，促进医疗机构之间公平竞争；医院药品收入要实行收支两条线管理办法，逐步将医院药房改为药品零售企业，独立核算，照章纳税。要严格实行生产经营许可证制度，大力整顿和规范药品流通秩序，通过实行药品集中招标采购等办法，从源头上治理医药购销中的不正之风。
五、推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨
（一）全面贯彻落实《失业保险条例》，依法扩大覆盖面，将城镇企业事业单位及其职工纳入失业保险范围，强化基金收支管理，加强基础管理工作，切实保障失业人员基本生活，促进再就业。
（二）从2001年1月1日起，国有企业不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系，凡所在单位参加了失业保险并依法足额缴费的，按规定享受失业保险待遇。各市要区分不同企业情况，实行分类指导，用3年时间有步骤地完成向失业保险并轨。
（三）目前仍在再就业服务中心的下岗职工，其基本生活保障和再就业协议的内容保持不变。协议期满仍未实现再就业的下岗职工，要按规定出中心，企业要与其解除劳动关系。出中心时劳动合同期未满的职工，要解除劳动合同，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限计算，支付经济补偿金。出中心时劳动合同期届满的职工，依法终止劳动合同，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗
工作年限计算，支付生活补助费。
已出中心但未与企业解除劳动关系的下岗职工，企业也要按上述规定与其解除劳动关系。
对其他各类离岗人员要按有关规定清理规范劳动关系。对应解除劳动关系的人员，其劳动关系要予以解除，并由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限计算，支付经济补偿金。具体办法由各市政府结合本地实际情况制定。
国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的步骤为：第一年完成并轨任务的40％左右，主要依法解除当年协议期满出中心的下岗职工和出中心尚未解除劳动关系的下岗职工的劳动关系；第二年完成并轨任务的30％左右，主要依法解除当年协议期满出中心的下岗职工和少部分应解除劳动关系的其他离岗人员的劳动关系；第三年完成并轨任务的30％左右，主要依法解除中心内剩余的少部分下岗职
工和大部分应解除劳动关系的其他离岗人员的劳动关系。
与企业解除劳动关系的下岗职工依法享受失业保险或城市居民最低生活保障待遇。
（四）有困难的企业要本着劳动关系和债权债务关系分开处理的原则，妥善处理好经济补偿、拖欠职工工资和集资款等债权债务问题。经济补偿金和生活补助费依法由企业支付，可以一次性支付，也可以由企业与职工协商签订分期支付协议；对特别困难的企业，各级政府应给予必要的补助。支付经济补偿金和生活补助费的具体办法，由各市政府结合本地实际情况制定。
在解除劳动关系时，企业拖欠职工的各项债务由企业负责偿还。一次性偿还有困难的，可由企业与职工协商具体偿还办法。
（五）距离法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、实现再就业有困难的下岗职工，可以实行企业内部退养，由企业发给基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。对实现再就业有困难且接近内部退养年龄的下岗职工，在解除劳动关系时，经企业与职工协商一致，可以签订社会保险缴费协议，由企业为职工缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费，不支付经济补偿金或生活补助费。对省部级以上劳模，要在就业方面给予适当照顾。
（六）下岗职工原租住的公有住房，可按当地房改政策购买。
（七）从2001年起，各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障的预算资金，规模不减少，但要调整使用方向，除用于下岗职工基本生活保障外，主要用于补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金。为鼓励下岗职工提前出再就业服务中心、解除劳动关系，促进再就业，对下岗职工基本生活保障资金可灵活运用，具体办法由省政府另行制定。
（八）各级政府要把促进就业纳入当地国民经济和社会发展总体规划，广开就业门路，为下岗职工和失业人员提供更多的就业岗位。要切实落实再就业的优惠政策，清理各种不合理的收费和摊派，为下岗职工、失业人员再就业创造有利的社会环境。各级政府要筹集部分资金，用于安置下岗职工和失业人员中的特困人员就业。就业服务机构要向社区延伸，街道和社区要建立相应的就业服务机构。同时，要以协议期满出中心的下岗职工特别是就业困难的下岗职工为重点对象，开展上门指导、贴近服务、专项扶持、接续保障，使出中心的下岗职工得到及时有效的就业和社会保障帮助，为下岗职工平稳出中心和再就业创造条件，保证并轨工作顺利进行。要加快劳动力市场建设步伐，加强劳动就业服务机构建设，做好就业服务工作，为向市场导向的就业机制过渡奠定基础。积极探索实施政府就业援助制度。
（九）充分发挥失业保险促进就业的作用，根据实际需要，可按不超过上年度征缴失业保险费总额10％的比例安排职业培训、职业介绍补贴，用于失业人员再就业，两项补贴列入失业保险基金预算。
六、加强和完善城市居民最低生活保障制度
（一）认真贯彻《城市居民最低生活保障条例》和《辽宁省城市居民最低生活保障实施办法》，将符合条件的城市贫困人口纳入最低生活保障范围，并做好与其他社会保障制度的衔接工作。
城市居民最低生活保障，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。在完善城市居民最低生活保障制度的同时，健全临时救济、政策扶持、社会互助和家庭保障等配套措施。市、县（市、区）政府组织实施一户一策的扶贫帮困工作。
（二）城市居民最低生活保障标准，由市、县（市）政府按照当地维持城市居民基本生活所必需的费用确定，既要保证城市贫困居民的基本生存条件，又要有利于鼓励就业和劳动自救。有劳动能力无正当理由拒不参加社区组织的公益活动和经两次介绍拒不就业的居民，不能享受城市低保待遇。
（三）城市居民最低生活保障所需资金，由地方各级政府列入财政预算，专户管理，专款专用，各级财政和民政部门要密切配合，保证资金及时足额拨付。省级财政对财政困难地区给予补助。
（四）对企业改组、改制和产业结构调整过程中出现的特殊困难人群，特别是中央、省属企业和城镇集体企业在职职工、下岗职工、退休人员，以及下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中的下岗、失业人员，按规定计算其应得待遇后，家庭人均收入仍然低于当地城市居民最低生活保障标准的，享受最低生活保障待遇。
（五）严格进行家庭收入调查。准确调查核实保障对象家庭经济状况和实际生活水平，规范申请、评审和资金发放的程序，做到公开、公平、公正。
（六）工商、税务、劳动保障、教育、卫生、城建等部门要对享受城市居民最低生活保障待遇人员，在再就业、子女就学、就医等方面给予政策支持和必要的照顾。
（七）进一步建立健全城市居民最低生活保障的审批和管理监督机制。完善城市贫困居民个人申请，社区居委会调查申报，街道办事处（镇政府）核查，县、市、区）民政部门审批的最低生活保障申请审批制度。社区居民委员会要建立由居民代表组成的群众监督组织，以完善保障资金发放的检查监督工作，强化监督制约机制。
（八）大力发展慈善机构、服务于贫困家庭的基金会等非营利机构。非营利机构用于公益事业的支出，可按税法有关规定在缴纳企业所得税前扣除；企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可全额在税前扣除。鼓励社会各界向贫困家庭提供法律援助、基本医疗服务，为贫困学生提供助学金。
七、加强社会保障资金的筹集和管理
（一）全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的各项规定，实行社会保险费全额征缴，加强社会保险费的征收管理，提高征缴率。凡是参加社会保险的单位都必须依法按时足额缴纳社会保险费；对拒缴、瞒报少缴的，要依法处理；对欠缴社会保险费的，要采取各种措施，加大追缴力度。基本养老保险费、失业保险费、基本医疗保险费、工伤保险费和生育保险费等社会保险费由地税部门实行统一征收。
（二）调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出。各级财政必须进一步深化财政支出管理改革，严格实施部门预算，加大调整财政支出结构的力度，转化企业亏损补贴，压缩部分事业性支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15％至20％。今后，预算超收的财力，除了保证法定支出外，主要用于补充社会保障资金。
（三）加强社会保障资金的财务管理，保证社会保障资金安全运行。各项社会保险统筹基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。要强化社会保险基金核算、分配、管理和社会保险经办机构的财务会计管理基础工作，依据《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》进行社会保险基金的财务管理和会计核算，定期对社会保障资金进行审计和财务检查，严格执行财经纪律，及时发现和纠正违法违纪案件，依法追究直接责任者和领导者的责任。同时，要做好劳动工资统计调查工作，核准社会保险费缴费基数，加强对劳动工资的统计执法工作。
（四）社会保险经办机构要依法接受参保登记，稽核缴费基数，建立职工及离退休人员数据库，管理养老、医疗保险个人账户及失业保险个人缴费记录，按规定审核、发放社会保险待遇，提供查询服务等。
参保单位和个人要同时向社会保险经办机构和地税机关进行缴费申报。地税机关要参与缴费基数的稽核，负责社会保险费的征收、检查、行政处罚，采取强制措施和保全措施。对未按规定期限纳费申报和报送纳费资料的、拒不接受检查和不提供纳费资料的、有意隐瞒工资发放情况造成不纳或少纳社会保险费的，可处以罚款。单位纳费人有明显的转移银行账户存款或其他货币资产行为而不提供纳费担保的，地税机关可采取纳费保全措施。单位纳费人、扣缴义务人和纳费担保人在地税机关规定的限期内仍不缴纳费款的，地税机关可依法采取强制执行措施。
加强地税机关与社会保险经办机构的工作衔接。地方税务机关在征收工作中要将社会保险费按险种分开、当期征缴收入与补缴收入分开、单位缴费与个人缴费分开、个人缴费细化到人，并将有关数据、信息资料及时提供给社会保险经办机构和财政部门。
八、完善社会保障立法，加强社会保障监督
（一）结合我省实际制定和完善社会保障工作的各项政策和规章，加快社会保障立法进程。根据《劳动法》和国家有关法律、法规及试点工作需要，制定相应的征收、补助、发放、监督和监察管理体制的地方法规、行政规章；加大社会保障体系建设的法制宣传力度，使用人单位、广大劳动者、有关部门和社会各界增强法制观念，自觉参与和积极支持完善城镇社会保障体系试点工作。
（二）强化全省社会保障监察工作。提高监察人员素质，依法开展社会保障执法监察，加大行政处罚力度，确保我省完善城镇社会保障体系试点工作的顺利进行。
（三）加强社会保障行政监督和社会监督。要建立由政府部门、用人单位、工会、职工代表和专家等组成的社会保障监督委员会，依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督。委员会办公室设在劳动保障部门。要进一步完善监督检查办法。劳动保障、财政和审计等部门要定期或不定期地对收入户、支出户和财政专户内的基金收支和结余情况进行监督检查。健全基金监督检查的正常机制，保证各项
法规、政策的贯彻实施和基金安全。有关部门要切实履行监管职能，对玩忽职守、徇私舞弊和贪污、挪用、扣压、拖欠社会保障资金等行为要依法予以查处。
（四）社会保险经办机构要建立健全社会保险基金内部稽核制度，完善社会保险基金管理的内部控制机制，定期公布社会保险基金收支情况，接受社会监督。
九、推动社会保障管理和服务的社会化
（一）社区是实现社会保障管理服务社会化的重要载体。要认真贯彻省委、省政府的有关政策要求，发挥社会组织作用，做好低保对象、退休人员、失业人员的管理和服务工作，推动社会保障管理和服务社会化进程。
自本方案实施之日起办理退休手续的人员、登记为失业的人员以及破产、兼并企业的退休人员，其档案及日常管理服务工作要从原用人单位转到职工户口所在地或常年居住地的街道统一管理。
（二）从企业剥离出来的社会保障事务性工作，除了社会保险经办机构承接一部分外，主要由街道和社区服务组织承担。街道办事处和社区要设立或确定负责社会保障事务的机构，配备编制和专职工作人员，主要负责社区内自本方案实施之日起办理退休手续的人员、登记为失业的人员以及破产、兼并企业的退休人员的档案管理及日常管理服务工作；负责社区内低保对象待遇的申请、审核、发放、监督和
动态管理。2001年，选择不同类型地区试行已退休人员从单位转到社区管理，2002年逐步推开。
（三）社会保险经办机构应做好退休人员、失业人员社会保险关系的管理、接续和转移工作。社会保险金由社会保险经办机构委托银行、邮政等社会服务机构发放；退休人员死亡后按国家规定支付的丧葬补助金，由社会保险经办机构发放。城市居民最低生活保障资金，由街道（镇）发放，并逐步实行由银行、邮政等服务机构发放。
从2001年起，各级社会保险经办机构由同级劳动保障行政部门领导。
（四）加强社区基础设施建设。市、县（市、区）政府应当统筹解决社区居民委员会的办公用房、活动室用房及电话、微机等必要设备，以保证社区能够正常开展工作。加强社区福利社会化工作，充分利用现有资源、场所，加强社区基础设施建设，兴建老年公寓、托老所、医疗门诊、老年人活动中心等老年卫生、文化、福利设施。建立健全服务网络，强化社区功能。同时按照社会化、产业化和市场化的
原则，建立志愿者队伍，利用社区人力、物力资源为低保对象、优抚对象、退休人员、失业人员等提供生活照料、医疗保健、文化教育和法律服务。
（五）民政部门要加强街道、居民委员会组织建设，组织和指导社区服务，推动社区建设；社会保险经办机构要拓展服务范围，为参加社会保险人员提供相应服务；就业服务机构要加强社区就业的指导和服务；卫生部门要大力发展社区卫生组织，为退休人员提供方便、及时的医疗服务；文化体育部门要组织退休人员开展文化健身活动，丰富退休人员精神文化生活；地方财政部门要帮助街道和社区组织解
决必要的工作经费以及社区社会救助机构专职工作人员的补贴资金，并根据责、权、利相一致的原则，为有利于社区做好协管工作，对工作量较大的行政事务或临时性事务，实行“费随事转”，由有关部门向社区拨付相应的工作经费。
（六）建立覆盖全省的社会保障信息服务网络。要按照社会保障信息化全国性的标准与规范，坚持“统分结合、远近兼顾、市为基础”的原则，加快建设全省社会保障计算机网络系统。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等，都要纳入计算机管理系统，并逐步实现全省联网。劳动保障、民政、财政、税务、统计等部门要根据各自的职能，尽快开发、研制社会保障管理和服务软件，规范业务，理顺机构，配备专业技术人员，实行业务网上操作，建立健全网络传输和查询系统。
社会保障计算机网络建设要全省统筹规划、统一安排，做到软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口标准统一、数据传递方式统一，尽快建成全省社会保障计算机网络系统。各地要成立由政府主要领导牵头，有关职能部门参加的社会保障信息网络建设领导小组，统一协调各部门的工作，加快社会保障信息网络建设。
十、试点工作安排及实施步骤
（一）试点工作准备阶段（2000年12月至2001年6月）。主要工作是：制定《辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案》和各项配套措施；向国务院报批试点实施方案；指导各市制定具体的实施办法；做好各项基础性工作。
（二）试点工作组织实施阶段（2001年7月至2003年12月）。实施方案经国务院批准后，完善城镇社会保障体系试点工作全面铺开。主要工作是：精心组织实施完善城镇社会保障体系试点工作；及时研究解决试点工作中出现的问题。
（三）试点工作总结阶段（2004年1月）。对试点情况进行全面总结，向国务院写出书面报告。
十一、切实加强领导，确保完善城镇社会保障体系试点工作顺利实施
完善城镇社会保障体系试点工作，是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，各级政府和有关部门一定要以对党和人民高度负责的精神，把这项工作放在突出重要的位置，加强领导，统一部署，精心组织，周密安排，在确保社会稳定的前提下稳步推进，确保试点工作各项任务的按期完成。同时，要切实加强思想工作，积极化解可能出现的各种矛盾，做好完善城镇社会保障体系各项工作的相互衔接。
各市在试点过程中遇到重大问题要及时向省政府报告。
“非法证据排除规则”在公证中运用的探讨
浙江省义乌市公证处 吴 剑 飞
公证机构在办理许多公证业务尤其是在办理保全证据公证时，许多时候如果不采取偷拍偷录等秘密方式，公证员无法固定和提取证据，一旦涉诉法官对公证书认定事实的真实性产生置疑时，公证员却无法举证自己所证明事实的真实性。但是采用偷拍偷录等秘密方式收集证据，公证书的合法性又会受到置疑。同样，在民事诉讼中当事人收集证据时也会遇到不采取偷拍偷录等秘密方式也就无法有效收集证据。为此，许多国家在立法或司法实践中先后确立了“非法证据排除规则”来对当事人用采取偷拍偷录等秘密方式收集的证据的合法性进行评判。笔者设想，如果能“非法证据排除规则”运用到公证实践中，也能很好地解决现行公证实践中的一些困境。
一、一些公证业务面临的困境
在目前的有些公证业务中，如果按照现有的程序规则，一旦公证书的效力被置疑，公证机构根本没有办法自己证明自己。这种困境在办理送达行为保全证据公证中尤为突出。这种困境主要表现为：
（一）在送达行为保全证据公证中，收受人的身份资料无法收集。在办理直接送达的行为保全时，一般是公证员与申请人一起来到收受人的住所或者工作单位，由申请人直接将标的物如现金、催款通知等交给收受人，公证员于是在公证书中这样证明“兹证明（送达人）已于（时间）在（地点）将（送达物品）送达给了（收受人）”。如果公证员没有对整个送达过程进行拍照、录像或者录音，那么这份公证书至少会存在这样的疑问：公证员如何证明自己见到的“收受人”就是真正的“收受人”，公证员如何证明自己确实与送达人一起找到收受人？因为在实际操作中，公证员很少会认识收受人。在收受人拒收的情况下，公证员则很难能确定确认该收受人的身份。此时收受人既不会主动提供身份证明，也不会出具任何拒收证明，公证员根本无法收集到收受人拒收的证据。为此，许多公证机构参照《民事诉讼法》中关于法院送达法律文书的规定，请求当地的居委会、村委会配合，由居委会、村委会出具收受人拒收的证明。但是，这又存在两个问题：一是居委会、村委会出具的证明能有多少效力，本来就应该由公证机构证明的事实现在反而需要居委会或村委会来证明作为法定证明机构的公证处自己的行为。二是大多数情况下，许多居委会或村委会不愿意配合。但是，如果公证员采取隐蔽拍摄的方式，就可以把送达的地点和收受人的像貌或者声音及交涉过程固定下来，根据这样的证明材料出具的公证书是很难被推翻的。
（二）债务清偿期限届至，债权人拒绝受领标的而办理提存公证时，无法取得债权人拒绝受领标的的证明材料。《提存公证规则》第5、6、9条规定，提存人需要提供债权人拒绝受领的证明材料。其实按照民法学界的通说，此种情况下，提存只是一种保管行为。公证机构只是法定的提存标的物的保管机构。该规定不仅加重了提存人的负担，而且无形中增加了公证机构的执业风险。在办理这样的提存公证时，如何收集债权人拒收的证据成为难题。公证机构一般采用这两种方式：一是让先债务人去送达做个保全证据公证，然后再提存；二是让债务人找债权人的邻居或者债权人所在的居委会、村委会做证，出具证人证言证债权人拒收的事实。如果采取保全证据的方式，就存在这前文所分析的那种困境。如果采取第二种方式，在证据体系中证人证言的证明力比较差，如果没有其他证据相印证，证词的真实性是很难认定。但是如果采取隐蔽拍摄将债务人送达标的物的过程拍摄下来，或者采用录音的方式将债务人与债权人的通话内容偷录下来，现有的困难就迎刃而解了。
也许有人认为，法律授予公证书当然的证据效力，除非有相反的证据予以推翻，在办理保全证据公证时，没有必要录音或拍照。在办理有关送达的保全证据公证时，如果不采取拍照或录音的方式，公证员就要用文字将所看到的和听到的内容记录下来，其记录的准确性姑且不说，有些场景是无法用文字记录下来的，况且，一旦记录不准确或与事实有出入时，公证书的效力就要受到合理置疑，公信力就要受到影响。目前，新型公证业务不断出现，如果不采用非法证据排除规则，许多新业务就无法办理。比如，夫妻一方申请对配偶的手机短信内容进行公证，许多公证处都以侵犯配偶的隐私权为由拒绝受理，但也有不少地方的公证机构为手机短信出具保全公证书而被法院采用的案例①。再如，申请人申请公证处对其与相对人的通话内容和过程进行公证，这就是典型的偷录行为，如果不适用非法证据排除规则进行评判，是无法受理的。还有，在出租人拒收租金提存公证中，承租人提供其与出租人交涉的电话录音作为提存依据，公证处能否受理，等等。这些问题的出现，使我们不能忽视非法证据排除规则的作用。
二、我国民事诉讼立法对待以偷拍偷录等秘密方式收集的证据的态度。
我国民事诉讼法没有明确规定非法证据排除规则，但关于该规则的原则和精神是存在的。在公证中采取偷拍、偷录手段收集证据是否合法，我国的民事诉讼法、公证法以及相关的公证规则均没有做出明确的表示，也没有明确禁止。但是我们可以从民事诉讼的有关司法解释中可以判断出，以偷拍偷录等秘密手段取得的证据可以在民事诉讼中有限制地使用，从中可以看出，“非法证据排除规则”的有关精神还是存在的，这就为在公证中运用“非法证据排除规则”提供了法律基础。
首先，我国相关的司法解释已确立了，以偷拍偷录等秘密方式取得的证据在民事诉讼中可以有限制地使用，体现了“非法证据排除规则”的有关精神。以偷拍偷录等秘密方式取得的证据能否做为证据使用，这就是“非法证据排除规则”所讨论的问题。根据我国相关司法解释的规定，作为证据必须具备的“三属性”即客观性、关联性和合法性。合法性是证据的“三属性”之一，缺乏证据的合法性，该所谓的证据就不能成为认定案件事实的根据，也就是要受到排除，不得使用。非法证据排除规则也就是来源于证据的合法性特征，证据的合法性具有多方面的含义，其中核心含义便是证据来源的合法性，也就是证据收集的方法、手段和程序的合法性②。
在证据的合法性问题上，无论是大陆法系国家还是英美法系国家在法律规定和司法实践上都为做出正面回答，均采取排除规则反射出其范围的办法，这就是所谓的“非法证据排除规则”③。总的说来，国外对非法证据的证明力大多数采取排除态度，但是，随着形势的发展，目前有的国家开始有所松动。英国是最早确定非法物证可以作为定案的依据的规则。德国、法国等大陆法系国家也并不排斥非法所取得的物证。而是以违法的严重程度以及排除非法物证对国家利益的损害程度等情况，进行利益均衡，同时赋予法官一定程度的取舍证据的自由裁量权。这种非法证据的态度从绝对地排除到限制地排除的趋势，主要反应了人们在对待非法所取得证据效力时，对实现诉讼的安全与自由的统一，在保障措施不能时时、事事统一，体现了社会普遍安全与个人自由的冲突④。
我国民事诉讼法没有明确规定非法证据排除规则，但关于该规则的原则和精神是存在的。最高人民法院于1995年在给河北省高级人民法院的批复中，对民事诉讼中“非法证据排除规则”做出过完整表述即“证据的取得必须合法，只有经过合法途径取得的证据才能作为定案的依据。未经对方当事人同意私自录制其谈话，系不合法行为，以这种手段取得的录音资料，不能作为证据使用”。最高人民法院通过批复以消极的方式确立了排除规则。该司法界的反映来看，该解释的排除标准对民事证据过于严厉，内容规定不够明确，对证据法总体上是消极的带有负面性⑤。2002年最高人民法院颁布《关于民事诉讼证据的若干规定》第68条规定“以侵害他人合法权益或者违反法律禁止性规定的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。”这一规定反映了我国民事诉讼中对待非法取得的证据的态度从绝对地排除到限制地排除的转变。这一转变也为在公证中采取偷拍、偷录等秘密手段收集证据提供了合法依据。
其次，最高人民2002年10月12日颁布的《关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第八条规定“公证人员在未向涉嫌侵权的一方当事人表明身份的情况下，如实对另一方当事人按照前款规定的方式取得的证据和取证过程出具的公证书，应当作为证据使用，但有相反证据的除外”。最高人民法院首次以司法解释的方式明确赋予了在公证中以“隐蔽”方式取得证据的合法效力。如果没有该解释，以“隐蔽”方式取得证据要受到排除。这一解释不仅《关于民事诉讼证据的若干规定》中确立的有关“非法证据排除规则”的体现，进一步明确了部分以秘密方式取得证据的证明效力，也为公证机构办理侵权产品证据保全公证，推动我国的知识产权保护工作做出了重要贡献。从这两部司法解释的有关精神可以看出，在公证中正确的适当的有限制的使用偷拍偷录等秘密手段是可以的、合法的。
三、在公证中运用“非法证据排除规则”的争议及可行性、合法性分析
由于我国的民事诉讼法没有明确规定“非法证据排除规则”，只是在最高人民法院颁布的有关民事诉讼的司法解释里看出有关该规则的一些原则和精神，再者，我国的公证制度现在面临改革，有关公证机构的性质和公证员的身份等一些问题没有达成共识，在这样的条件下，如果在公证中引入“非法证据排除规则”会遇到很多法律的空白，带来很大的争议，这些争议直接影响到公证行为的合法性，影响到公证书的效力。这些争议主要表现在以下几方面：
（一）民事诉讼中的“非法证据排除规则”能否直接运用到公证中。有人会认为，民事诉讼制度和公证制度之间不存在着隶属关系，两者分别隶书两个不同的法律部门，我国有关的公证规则或者有关公证的司法解释都没有明确规定在公证中可以运用民事诉讼中的“非法证据排除规则”，所以在公证不能运用“非法证据排除规则”。这种看法是不准确的:首先，非法证据排除规则既适用于诉讼中的取证行为，也适用于诉讼前的取证行为。而公证机构依当事人申请办理保全证据公证业务也是民事诉讼法中规定的证据保全的重要组成部分，而且在办理公证中，证据的收集主要由当事人进行，公证员只是对当事人这一取证行为进行公证，并对整个过程和结果进行收集提取固定。因此，非法证据排除规则既然能适用于当事人自己的取证行为，那么也就能适用于在公证员的监督下的取证行为。其次，我国的民事诉讼立法对待以偷拍偷录等秘密方式取得的证据的态度在从绝对地排除到限制地排除进行转变，“非法证据排除规则”的有关精神是存在的。民事诉讼制度对民商事法律关系进行调整和纠正的制度，是民商事法律纠纷最终和最后的解决方式。而公证制度又恰恰是通过对民商事法律关系进行证明一种预防性的法律制度，既能有效地预防民事纠纷，又能为所证明的法律事实相关连的民事纠纷进行民事诉讼保留有关证据，因此，民事诉讼立法中的有些规定运用到公证程序中来也是可行的。
（二）在办理保全证据公证中运用偷拍偷录是否合法。有些人认为，公证的基本原则是真实性和合法性，偷拍偷录属于非法行为，因此在办理保全证据公证中不能运用偷拍偷录手段进行收集、提取和固定证据。按照非法证据排除规则的基本原理，在收集证据中，如果当事人的证据收集的方法、手段和程序不在应受排除的范围内，则该证据就是合法证据。 公证取证的行为是由两部分构成的：一是由当事人实施取证行为比如购买物品、送达物品等；二是对此行为的实际完成和合法进行予以公证。购买物品或送达物品是当事人的民事活动，受民法保护。申请公证也是当事人的合法程序性权利，具有公证法上的依据。公证机关在当事人申请下，对以购买物品形式表现出来的取证行为作出真实性和合法性证明，是公证机构的法定职能之一，也是合法有效的。因此，在公证员现场监督下对当事人的收集证据的行为进行偷拍偷录没有违反禁止性法律规定，也没有侵犯他人合法权益或违背公序良俗原则，则该不在应受排除的范围内，即使有轻微违法该行为,该证据也是合法证据，因而其所收集的证据具有合法性，不属于非法证据排除规则调整之列。
（三）在办理其他公证业务中，当事人提供的偷拍偷录的照片或者视听资料能否作为公证证明材料使用，作为公证机构出具公证书的依据。比如在办理房屋提存公证中，提存人提供了一份他与出租人的谈话内容的录音，在录音中出租人明确表示拒收租金，那么这份录音资料能否作为办理提存公证中，债权人拒绝受领标的物的证明材料使用。笔者认为，公证员在查明该证据的收集方式不在非法证据排除规则规定应排除的范围内，就是合法证据，符合《公证法》规定的证明材料真实、合法的要求，能作为公证事项的证明材料使用。
（四）公证员和公证机构的身份能否进行偷拍偷录。有些人认为，公证机构是代表国家行使证明权的机关，代表国家行使一种公权力，既然代表国家，公证员用偷拍偷录方式进行取证不符合公证员和公证机构的身份，因而是非法的。《公证法》颁布以后，关于公证和公证机构的性质一直没有行为统一的认识。关于公证的性质问题，在公证立法过程中曾有激烈争论，一种观点认为公证属于国家公权力，公证机构代表国家并经国家法律授权行使国家公证职能；第二种观点认为，公证权属于社会权利，反对公证属于国家公权力的观点，即公权力分为国家公权力、社会公权力，公证属于社会公权力；第三种观点认为，公证不是任何权力，而是一种证明法律服务⑥。但是，笔者认为，《公证法》中关于公证的定义已逐步摈弃了权力说，体现出公证是一种法定证明职能，公证机构是行使法定证明职能的机构，公证员其实一种专家证人，其职责就是从社会公共利益的角度出发，站在客观、公正、中立的立场上，通过运用自己的五官和思维对公证事项进行的真实性进行感知，并根据国家法律法规对所感知公证事项的合法性进行判断，通过发表公证词为当事人所申请公证事项的真实性和合法性进行证明。在证据收集过程中，偷拍偷录等秘密方式只是收集、提取、固定证据的一种方式，一般是由当事人自己或者除公证员以外的其他人员进行，公证员只是对偷拍偷录的内容是否与实际情况相符、偷拍偷录过程中有没有违反禁止性法律规定、有没有侵犯其他人的合法权益、有没有违背公序良俗等证据收集的合法性进行判断，如果不在应受非法证据排除规则排除的范围之内，公证机构才会出具公证书对该份证据的真实性和合法性进行确认。在这个过程中，公证机构和公证员始终处于中立的立场上，维护的是社会正义和社会公共利益，因此公证机构和公证员对当事人以偷拍偷录等秘密方式收集证据进行证明是合法的。
（五）如何确定非法证据的判断标准。2002年最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》第68条的规定明确了两个问题：非法证据应当排除；什么是非法证据即非法证据的判断标准。该解释设定了两个判断标准：一是看取证行为本身是否侵害了他人的合法权益；二是看取证行为本身是否违反了法律禁止性规定。然而该规定对“侵害他人合法权益”究竟是那些权益仍然规定的含糊笼统，以及取证行为中是否只要达到“重大违法”或“严重违法”才构成非法证据等问题不够明确。这种含糊的规定给在办理公证过程中使用偷拍偷录等秘密方式取得的证据带来一定的法律风险。这就需要公证员具备一定的法律素养，能结合具体的情况做出综合判断。根据《若干规定》的立法旨意，许多学者解释为，应受到排除的主要有这三种情形：（1）采取刑事违法行为所收集的证据；（2）采用侵犯他人人格权、隐私权、商业秘密权等重要民事权益的方式所收集的证据；（3）违背法律（包括宪法、法律、行政法规、地方性法规以及司法解释等一切具有法律效力的规范性文件）禁止性规定所收集的证据⑦。
四、在办理公证过程中使用以偷拍偷录等秘密方式收集证据应注意的问题
正因为我国民事诉讼法没有建立起完整的非法证据排除规则，相关的司法解释对非法证据的判断标准规定得比较模糊，在办理公证过程中以偷拍偷录等秘密方式收集证据具有很大的风险性。但是，在许多业务中公证机构如不以偷拍偷录等秘密方式收集证据不仅自己的合法权益难以得到保护，而且很多的公证业务无法办理，长此以往，公证机构作为具有公共管理职能的公益性机构在人民群众的威信和公信力会遭到严重的破坏。如何在办理公证过程中利用非法证据排除规则同时又能有效地预防或降低自身的执业风险？笔者认为，公证机构和公证员至少注意这几个问题：
（一）公证机构和公证员不能担任取证主体。从我国民事诉讼法第64条的规定可以看出，在我国民事诉讼证据的收集主体是当事人、诉讼代理人及人民法院。同时，《公证法》第27条和29条明确规定，公证申请人提供真实、合法、充分的证明材料的义务，公证机构只负责对申请人提供的证明材料进行核实而没有规定公证机构的证据收集义务。因此，公证机构不能成为也不应当成为证据收集的主体。在保全证据或证据收集过程中，申请人必须作为所要收集证据的民事行为的一方，参与到他人之间的活动中，如购买物品、送达标的物，让其他人员或者公证处的工作人员对整个过程进行拍照、录像或者录音，公证员的职责就是对整个过程进行管理、控制、监督，对相关程序、步骤和结果等客观真实情况进行记录。公证员不能既当“运动员”又当“裁判员”。
（二）要合理判断证据收集方式是否属于应受排除的范围。在办理保全证据公证时，如果需要采用偷拍偷录等秘密方式收集、提取和固定证据时，公证员应事先审查偷拍偷录时间、地点、内容等方面的情况以判断申请人的取证行为是否属于非法证据排除规则中的非法证据，同时在取证过程中，如果出现属于非法证据排除规则禁止的情况则应立即停止并销毁已收集、固定的内容。在办理其他公证事项时，如果申请人提供的自行以偷拍偷录等秘密方式收集的证据作为公证事项的证明材料使用时，公证员只有经过审查核实，确认申请人提供的证据没有侵害了他人的合法权益也没有违反法律禁止性规定时，才能作为认定公证证明材料使用。
（三）要注意区分“偷拍偷录”与“窃听”、“窃照”的本质区别。“窃听、窃照”是一种侦查手段，只有法定部门经过法定程序批准后才能采用。“偷拍偷录”他人之间的谈话与“偷拍偷录”申请人作为一方当事人与他人之间的谈话是有本质区别的，前者属于“窃听”公证机构和申请人均无权采用。而后者则仅是对双方当事人之间进行的民事法律行为的一种证明，是再现事实发生和发展过程的一种表达方式，一般与个人隐私权无关。如果在他人住房或其他个人空间安装窃听器、摄像机等方式进行取证，就属于“窃听”、“窃照”，属于“违反社会公共利益和社会公德”的情形。如果“偷拍偷录”的场所是在自己家里或者公共场所，同时又没有采用其他非法手段，取得的证据也没有公开散布而仅仅是用于诉讼或办理公证，这样的证据就不属于非法证据。
（四）要做好谈话笔录，尽到勤勉告知提醒义务。因为有关“非法证据排除规则”的立法还存在着争议，在公证中采取偷拍偷录等秘密方式收集证据存在着很大的风险性。以秘密手段取得的证据一旦被法院认定为非法证据，不仅公证书所证明的事实不被法院采纳，而且当事人可能还要承担其他法律责任。因此，公证员在接待申请人时，不仅要对采取秘密手段取证行为是否违法做出合理判断，而且一定要谨慎全面地告知以该手段收集证据所带来的风险和法律后果，让申请人自己决定是否采取秘密手段收集证据并记录存档。这样全面地体现了公证员在办理此业务时已经尽到勤勉告知提醒义务，能有效地预防和减少公证员和公证机构自身执业风险。
公证制度作为一项预防性的司法证明制度⑧，在社会经济快速发展，国家经济和社会转型的时期，由于法律制度不完善等原因，在公证实践中会遭遇到许多法律空白，不可避免会存在一些风险。因此，公证制度应该紧跟时代发展的步伐，把握司法实践和法学研究的新动向，不断进行探索和创新，努力把司法界和法学界的最新科研成果借鉴或运用到公证实务中，更好地发挥公证制度的作用。
①《第三者发短信进行骚扰，女士将其公证打官司获胜》，《信息时报》，2004年1月4日。
②杨宇冠：《非法证据排除规则研究》，中国人民公安大学出版社2002年版，第123页。
③俞静尧、柯冬英、陈琛：《诉讼证据案例与学理研究》，法律出版社2005年版，第125页。
④张永泉：《民事证据采信制度研究》，中国人民大学出版社2003年版，第27页。
⑤俞静尧、柯冬英、陈琛：《诉讼证据案例与学理研究》，法律出版社2005年版，第126页。
⑥庄春英：《与比较研究》，《中国公证》，2005年第12期，第8页
⑦汤维建：《民事诉讼非法证据排除规则的适用》，中国民商法律网，
http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=14193
⑧江晓亮主编：《公证员入门》，法律出版社，2003年7月第1版，第4页。
