湘西自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州龙永和永吉高速公路建设临时用地管理办法》的通知

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浅析我国破产法在实践中存在的问题

刘亚利


　　随着我国改革开放的进一步以展,特别是市场经济体制的确立和深化之后,我国社会和经济发生了重大而深刻的变化,现行《破产法》的局限性及其缺陷日益显现出来,所有这些都迫切要求我国破产法律制度进一步完善。目前,我国《破产法》的修订工作正在紧锣密鼓的进行,这项修改工作势必面临着诸多难题有待解决,鉴于破产法理论的浩瀚、中国破产实践问题的复杂性和笔者的能力,本文仅拟从我国应建立统一破产法典、完善破产企业职工安置和救济制度、建立自然人破产程序三个方面来对我国破产法律制度的完善作一探讨。
　　一、现行破产规范的特点和建立统一破产法典的必要性
　　我国现行破产规范主要是《破产法》及《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序",另外还包括其他一些法律法规。由此不难看出，我国破产法的立法体例零乱,没有一部统一的、完整的破产法典。破产法律制度是市场经济法律体系中的重要制度,廖廖几十个条文已远远不能适应今日中国经济发展之趋势。且从内容上来看,我国现行破产规范具有以下几个特点：
　　(一)、对全民所有制企业和其他企业法人分别立法,适用破产制度上有不平等性
　　现行《破产法》仅仅以全民所有制企业为适用对象[见该法第二条],而《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序,,又没有规定究竟适用何种性质的企业法人,通说认为《民事诉讼法》之规定实际适用于非全民所有制企业。〔(1)见赵万一主编高等学校法学教材《商法学》第463页,中国法制出版社1999年6月第1版〕而且在破产原因上两部法律规定亦有不同之处。这种做法,不仅限制了破产制度的适用范围,而且也不符合市场经济公平竞争的基本精神。
　　(二)、现有破产规范渗透着计划经济因素,政府干预迹象明显。
　　由于历史原因,我国现行破产规范无论从破产程序的启动,还是破产程序的进行,以至破产程序的终止,都渗透了政府干预的内容,例如《破产法》第8条第一款规定“债务人经其上级主管部门同意后,可以申请宣告破产"。第17条规定:“企业债权人申请破产的,在人民法院受理案件的三个月内,被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿,整顿的期限不超过两年",同时第20条规定了破产整顿由上级主管部门主持。第24条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定,第42条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分,破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的,对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。对破产程序进行适度干预是必要的,“有利于保护正当的社会竞争"〔见(1)第464页〕,但负面影响却是使得破产实践中司法独立难以真正实现。
　　(三)和解与整顿制度只能适用于全民所有制企业
　　适用破产程序,使债务人论为破产人,不利于债务人的复苏,对债
权人也有相应的损失,同时还给社会经济和社会生活带来负面影响。为此我国破产规范中设立了和解与整顿制度作为破产开始后宣告破产前,可由当事人选择的一种程序。然而,这一制度仅在《破产法》中得以体现,显然只能适用于全民所有制企业,对非全民所有制企业法人尚无法适用,带有明显的计划经济色彩。
　　综上所述,笔者认为破产法是调整市场经济有序运行的重要法律制度,它关系着债权人与债务人利益的均衡,关系着经济运行的秩序化,关系着社会的安全与稳定,并一步推动着我国市场经济体制的确立和深化。由于现行破产规范的不统一、不完善,不健全,与我国市场经济建设和发展不相适应,因而建立统一破产法典迫在眉睫。首先,破产法之适用范围不应以所有制为界限,各类企业及自然人应适用统一破产法典。其次,要消除已府干预因素,将“上级部门,,从破产法律关系中予以剔除,从而仅得破产程序中司法得以真正独立。所以立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计相应的条文予以调整,做到全面、完整、具体、公平、可操作性强。亦应在总结已有的破产实践经验基础上,尽量吸收借鉴市场经济发达国家先进的立法经验。
　　一、加快与破产相配套的法律法规和制度建设,尽快制定符合
　　我国国情的破产企业职工安置和救济制度破产程序的正常运作需要具备必要的条件,需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善,塑造真正意义上的市场竞争主体在市场经济“优胜劣汰"的竞争机制下获得发展,为破产法的正常运作创造条件。综观我国破产实践,虽然破产企业在数量上在逐年增加,而且已经涉及到许多大中型企业,然而由于与破产相配套的法律法规和制度建设的不完善,导致了企业破产实施中存在众多阻碍,反映相对突出的就是破产企业职工安置与救济问题。我国《企业破产法》第4条规定:“国家通过各种途经妥善安排破产企业职工重新就业,并保障他们重新就业前的基本生活需要。"1994年国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中也特别强调“实施企业破产必须首先安置好破产企业职工",并且规定:“企业破产时,企业依法取得的土地使用权,应当以拍卖或者招标方式为主依法转让,转让所得首先用于企业职工的安置”;“处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的,不足部分应当从其他破产财产所得中拨付"。虽然国家法律和政府政策对破产企业职工的安置和救济作了特别的调整和倾斜,然而,破产企业职工因企业实施破产而上访、拦阻、静坐示威等事件却屡有发生。究其原因,既有传统观念的束缚,旧体制的制约,社会保障的制约,生产结构的制约,也有法律法规不健全的制约。
　　笔者认为,在我国现阶段,破产企业职工的安置与救济是一个急待解决的问题。对于破产企业职工应当给于一个相对的过渡期,以期其心理适应,避免引发群体不满,从而导致社会不安定。但也不能事事由政府和企业大包大揽,导致职工游离于企业破产后果的承受主体之外,史使得职工无力适应市场经济激烈的竞争,严重的会导致破产约束机制的软化和松驰。因为在传统体制下,国有企业职工的生活保障由政府包下来,并不是社会保障制度而是一种类似于“高福利"的政策,显然这种“高福利"的政策与市场经济运行的需求是不相适应的,“高福利”政策在我国现阶段逐渐被社会保障制度替代是一种必然趋势。所以在现行社会保障制度与破产法正常实施要求尚存不小差距的情况下,面对企业破产中诸如职工失业、医疗、养老、工伤、住房等一系列问题时,应尽快建立符合我国国情的破产企业职工安置与救济制度,纳入到破产规范当中,在现有社会保障和社会救济制度的建设基础上,为破产企业职工提供尽可能的社会保障,以保持社会在有序运行中的稳定,也为我国破产规范的顺利实施解除后顾之忧。
广东省水利厅 广东省发展和改革委员会 广东省财政厅


广东省小型水库移民后期扶持计划项目管理暂行办法

　　（经省人民政府同意，广东省水利厅　广东省发展和改革委员会　广东省财政厅2012年8月8日以粤水移民〔2012〕22号发布自发布之日起施行）



第一章　总　则



　　第一条　为规范我省小型水库移民后期扶持计划项目管理，妥善解决小型水库移民生产生活存在的突出困难，根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）和省政府《印发广东省水库移民后期扶持政策实施方案的通知》（粤府〔2006〕115号）有关精神，结合我省实际，制定本办法。

　　第二条　小型水库是指总库容在10万（含10万）立方米以上、1000万（不含1000万）立方米以下的水库。

　　第三条　小型水库移民后期扶持范围为我省境内农村安置的小型水库移民，即：2006年6月30日前已搬迁，经省政府批准核定的水库移民现状人口；2006年7月1日以后搬迁的水库移民原迁人口。

　　转为非农业户口和跨省安置的小型水库移民不纳入后期扶持范围。

　　第四条　本办法所指后期扶持资金，是根据《省财政厅、水利厅关于印发〈广东省小型水库移民后期扶持基金征收使用管理暂行办法〉的通知》（粤财综〔2009〕129号）的规定，由省通过提高省级电网公司在我省区域内全部销售电量（扣除农业生产用电）的电价征收的后期扶持基金，以及各级财政预算安排的后期扶持基金。

　　第五条　小型水库移民后期扶持补助标准和期限。补助标准为每人每年600元；扶持期限为：2006年6月30日前搬迁的小型水库移民现状人口，自2006年7月1日起扶持20年；2006年7月1日以后搬迁的小型水库移民原迁人口，自完成搬迁之日起扶持20年。

　　第六条　小型水库移民人口核定与后期扶持资金分配。2006年6月30日前已搬迁的现状人口由省水库移民工作局组织各市、县核查，报省政府一次核定，不再调整。2006年7月1日后新建小型水库移民原迁人口，由各市、县每年核定一次，经省水库移民工作局复核后报省政府批准。省财政以省政府核定或批准的小型水库移民人数为依据，分配后期扶持资金到各地级以上市。

　　第七条　小型水库移民后期扶持按照总体规划、一村一策、分步实施的原则统一实行项目扶持。具体为：统筹前10年后期扶持资金的60％（即3600元）用于移民住房改造；统筹前10年后期扶持资金的40％（即2400元）由村统筹用于移民村道路、饮水安全、供电、小型农田水利、通信、生态与环境保护等公共基础设施建设。

　　小型水库移民后10年的后期扶持资金计划项目管理届时视实际情况再行确定。

　　第八条　小型水库移民后期扶持资金项目管理实行分级负责制。县级政府是小型水库移民后期扶持政策实施的责任主体，其水库移民主管部门负责小型水库移民后期扶持资金项目规划、计划的编制和组织实施。各地级以上市政府及其水库移民主管部门负责对所辖县（市、区）小型水库移民后期扶持资金项目的审批、指导和监督管理。省水库移民工作局会同有关部门负责全省小型水库移民后期扶持工作有关政策的制定和资金项目实施的检查指导与稽察。



第二章　年度项目计划的编制、申报与审批



　　第九条　经地级以上市政府批准的小型水库移民后期扶持规划，是编制小型水库移民后期扶持年度项目计划的基础和依据。

　　第十条　小型水库移民后期扶持项目计划由县级水库移民主管部门负责组织编制。项目计划的提出以自然村为基本单元进行，项目选择须经移民村（自然村、组）按程序进行民主决议，并向当地乡镇政府提出申请；乡镇政府向县级水库移民主管部门提出申报；县级水库移民主管部门根据下达的后期扶持资金总量额度，综合所属各乡镇上报项目申请情况编制年度项目计划。

　　第十一条　编制年度项目计划应按照一村一策、整村推进的扶持方式，优先安排小型水库移民危旧房改造项目和村内供水、供电、排水、道路等公共基础设施建设项目。

　　按照一村一策、整村推进扶持方式完成住房改造及其配套基础设施建设的地级以上市，后期扶持工作转入库区和移民安置区经济发展规划的实施。

　　第十二条　小型水库移民后期扶持年度项目计划编制的内容主要包括：项目名称、项目内容、投资预算、质量标准、完成时限等要素。

　　第十三条　小型水库移民住房建设（改造）及配套公共基础设施建设按照以下原则安排：

　　（一）以移民自然村为基本单元，由地级以上市统筹安排后期扶持项目和资金。对于项目扶持危房和泥砖房比例大、移民群众积极性高、自筹资金落实的自然村，原则上优先安排扶持项目和资金。

　　（二）凡实施一村一策、整村推进项目扶持的移民村，按照核定的移民人口基数，每人一次性补助建房资金3600元，直接发放到户；其余2400元后期扶持资金发放到村，由村统筹专项用于平整宅基地和村内公共基础设施建设，以及发展移民生产等。

　　（三）对分散安置的移民户，按每人3600元的标准一次性补助到户，用于移民个人进行住房改造；其余2400元后期扶持资金可用于移民发展生产。

　　（四）对已自建和自购房屋的小型水库移民，按每人3600元的标准一次性发放到户，用于移民房屋维修。对确因经济困难不能参加由村统一组织建房的移民户，按每人3600元的标准一次性发放到户，用于移民旧房改造。对自建、自购房屋和自行组织旧房改造的移民，其余2400元后期扶持资金由村统筹用于村内公共基础设施建设。

　　（五）小型水库移民五保户住房改造原则上不再单独建房，可通过安排入住农村五保供养机构，或整合有关部门补助的建房资金在村内统建住房等方式妥善解决。通过统建住房方式解决的，按人均30平方米住房标准安排。

　　第十四条　年度项目计划的申报与审批。

　　各地级以上市水库移民主管部门会同同级发展改革部门审批所属县级（含省直管县、市、区）小型水库移民后期扶持年度项目计划。具体为：县级水库移民主管部门应于每年1月底前，将年度项目计划报地级以上市水库移民主管部门进行审查；地级以上市水库移民主管部门自收到年度项目计划之日起3个月内，会同同级发展改革、财政等有关部门，可聘请有相关技术咨询资质的单位组成专家组进行咨询评审，并根据评审意见进行审批和下达年度项目计划和资金；同时，将年度项目计划报省发展改革委、财政厅及省水库移民工作局备案。

　　第十五条　经地级以上市批准的小型水库移民后期扶持年度计划项目，必须通过“广东水工程移民网”录入“广东水库移民动态监管地理信息应用系统”，并将后期扶持资金计划项目上网公示，接受水库移民群众及社会公众的监督。

　　对不按要求将计划项目登录上网公示的市、县，省水库移民工作局将视情况通报全省，并责令限期改正。



第三章　移民村建设的基本要求与标准



　　第十六条　移民新村建设要符合当地城乡规划、土地利用总体规划，妥善处理宅基地的权属问题。集中建设移民安置点，建设前应委托具有相应资质的勘测单位进行地质勘探和危险性评估，严禁在可能存在地质安全隐患的区域建设移民安置点。

　　第十七条　小型水库移民建房实行“一户一宅”。房屋宅基地面积原则上限定为每人18平方米。平原地区和城市郊区每户建房占地面积不得超过80平方米，丘陵地区每户建房占地面积不得超过120平方米，山区每户建房占地面积不得超过150平方米。



第四章　项目实施与管理



　　第十八条　县级水库移民主管部门负责组织、协调小型水库移民后期扶持项目年度计划的实施。移民建房或住房改造必须符合移民村统一规划，由移民本人或其委托的工程队承建。因特殊原因确需由移民村统一建设的，必须按程序经三分之二以上户主签名同意后方可实施。移民村内公共基础设施项目建设，必须在县级水库移民主管部门和乡镇政府监督下，由移民村三分之二以上户主按程序选出的代表负责实施。

　　单个项目造价在100万元（含100万元）以上的工程项目，应按照项目法人制、招标投标制、合同管理制和监理制进行项目实施管理。

　　公共基础设施项目建设必须按照有关法律法规规定签订规范制式合同书，并附工程预（决）算明细表。

　　第十九条　项目管理费用的安排。地级以上市、县（市、区）的水库移民主管部门所需工作经费纳入同级财政预算予以保障。项目前期工作经费、规划设计费、建设监理费、实施管理和验收费等费用按国家行业规定标准在项目成本费用中列支。

　　根据国家和省有关规定，年度项目计划咨询评审费按水库移民后期扶持项目资金总额的0.5%控制；地级以上市、县（市、区）可根据实际需要组织移民干部培训，费用按小型水库移民后期扶持资金总额的0.3%控制。以上两项费用在本级水库移民专项资金中安排，或列入本级财政预算中安排。

　　第二十条　各级水库移民主管部门应加强项目实施过程的监督和管理。县级水库移民主管部门或所属乡镇政府应会同项目实施单位委托有质检、监理资质的单位对移民村公共基础设施建设项目实施跟踪检查和质量监控，重点检查监管工程质量、资金使用、项目规模控制等。对发现的问题应立即进行整改，对违规并拒不纠正的项目施工单位和业主应责令停工，停止拨付资金；对造成严重质量隐患的施工单位及相关人员要依法追究责任。项目完工后要及时按程序组织工程验收，严格工程决算和资金拨付。

　　第二十一条　移民村年度项目计划实施完成后，县级水库移民主管部门应向地级以上市水库移民主管部门提出验收申请。地级以上市水库移民主管部门会同同级发展改革、财政等部门和有关专家对年度项目进行验收。年度项目完成指标和验收结论等相关数据，应通过“广东水工程移民网”录入“广东水库移民动态监管地理信息应用系统”相应数据库并从网上逐级上报。省水库移民工作局对年度项目计划实施情况适时组织抽查和稽察评估，发现问题及时提出整改意见。



第五章　资金的拨付与监管



　　第二十二条　各地级以上市财政部门应根据批准的所属各县小型水库移民后期扶持年度项目计划和分配的资金总量，在年度项目计划批准之后15个工作日内，将小型水库移民后期扶持资金拨付到县级财政部门。

　　补助移民建房的资金，在房屋主体工程动工时和完工后由县级财政部门分两次直接拨付到移民个人帐户；移民自然村统筹用于村内公共基础设施建设的资金，按项目合同规定和工程进度直接拨付到移民村或项目实施单位帐户。项目决算书和决算明细表缺失或不全的，不得拨付资金。

　　第二十三条　小型水库移民后期扶持资金必须专款专用，任何部门和个人不得截留、挤占和挪用，不得超范围、超标准安排扶持项目。各级监察、财政和审计部门应定期对后期扶持资金使用、拨付和管理情况进行检查。各地级以上市财政和水库移民主管部门应于每年2月底前，将上年度后期扶持资金使用情况分别报省财政厅和省水库移民工作局。

　　小型水库移民后期扶持资金实行专账管理，县级水库移民主管部门必须为每个移民村建立分年度分项目台帐（具体到户到人），明晰资金拨付流程和手续，保留相关凭证并整理归档，并以适当形式向移民公开后期扶持资金使用情况。

　　第二十四条　各级水库移民主管部门每年2月底前，应将上年度小型水库移民后期扶持年度项目计划实施和资金使用情况报告同级人民政府，同时接受人大、政协的监督。



第六章　优惠政策措施



　　第二十五条　各级发展改革、教育、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、卫生、扶贫、广播电影电视等部门应按照国家发展改革委等14部委《关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知》（发改农经〔2010〕2978号）有关要求，帮助解决小型水库移民后期扶持工作中遇到的困难和问题，优先安排下达库区和移民安置区的交通、水利、教育、医疗卫生等公共基础设施、就业培训、社保医保等项目建设资金。

　　国土资源管理、住房城乡建设和房管等部门应按各自职能优先办理水库移民村建设用地的手续，指导、协调移民村选址用地等工作，并按规定对水库移民村建设费用给予减免优惠。

　　对于确实难以完成危房（泥砖房）建设、改造的小型水库移民低收入家庭，市、县可出台政策给予倾斜扶持，也可采取鼓励由移民贷款、政府贴息，以及经移民村群众评议并经村民委员会认定后给予适当建房特困补助的方式解决。贷款贴息和建房特困补助所需资金，从各级财政安排的水库移民专项资金中安排。



第七章　附　则



　　第二十六条　省农（林）场、华侨农场等小型水库移民后期扶持项目的实施管理由其主管部门负责。市、县和其他小型水库移民的管理单位可依据本办法，结合本地、本单位的实际制订实施细则，报省相关部门备案。

　　第二十七条　以往相应政策规定与本办法不一致的，以本办法为准。

　　第二十八条　本办法由省水库移民工作局负责解释，自颁布之日起实施。