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河南省政府


河南省村提留和乡统筹费财务管理办法
省政府


第一条 为了加强对村提留和乡统筹费的管理，维护农民合法权益，根据国家有关法律、法规，结合我省实际，制定本办法。
第二条 各级农村经济经营管理部门应依法加强对村提留和乡统筹资金的管理，并按照国家有关财务管理制度，及时、准确、有效地反映、监督各项村提留、乡统筹费的收取、使用和结存情况。
第三条 乡统筹和村提留资金属乡、村合作经济组织集体所有。任何单位和个人不得平调、挪用、挤占、借支。
第四条 村提留实行村筹村管，也可以实行村筹乡管村用。乡统筹实行乡筹乡管，由乡(镇)农经管理部门统一管理。 乡统筹费内的农村教育费附加实行乡征县管的，按省政府有关规定执行。
第五条 乡(镇)农经管理部门应加强财务管理，配备会计、出纳人员，坚持专帐管理，专户储存，专款专用。
乡、村会计和出纳人员应实行凭证上岗，并保持相对稳定。
第六条 村民委员会和乡(镇)人民政府应按照规定程序编制村提留和乡统筹费预算方案，实行严格的预算管理制度。年度预算总额以行政村为单位计算，最高不得超过上一年农民人均纯收入的百分之五。 在年度预算中，乡统筹费不得挤占村提留款；村提留款必须保证公积金的提取
比例。不得多提、重复提取或变相重复提取。按规定程序通过的年度预算方案，任何单位和个人不得随意变动。 乡(镇)提留统筹预算方案，必须在每年4月15日以前完成，并按规定报上一级农民负担监督管理部门备案。
第七条 村提留和乡统筹费，应根据年度预算方案和分解办法，由乡(镇)农经管理部门负责组织村、组财会人员，一次计算分解到村组和农户，并按村组编制到户明细表。同时将预算方案及到户明细表张榜公布，并填发《农民负担通知书》，于每年5月15日前下达到农户。 任何单?
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第八条 村提留和乡统筹费的收取，应在乡(镇)人民政府统一领导下，由村、组组织收取。乡统筹费和实行村筹乡管的村提留款项，财会人员应逐日盘点，按照现金管理制度的规定，及时交乡(镇)农经管理部门统一管理。 向农民收取村提留和乡统筹费，应给农户开具由县级农经管
理部门统一印制的收款单据。不出具单据收费的，农民有权拒交。
第九条 乡(镇)农经管理部门，应根据实收金额和提取项目在预算中所占份额，将资金按比例划转到村有关帐户和乡统筹费科目，并做到及时入帐，限额开支。不得收入不入帐、坐支或超支。
第十条 村提留和乡统筹费的开支使用范围，必须符合国务院和省人大常委会有关农民承担费用的规定，任何单位和个人不得擅自扩大使用范围，不得增加开支项目和提高开支标准。 乡统筹费的开支，不得以拨代支或以领代报。用款单位必须凭经手人签字的原始单据，经单位负责
人审核同意，在规定的时间内向乡(镇)农经管理部门报帐。村会计应在每月初携带上月村提留款的开支单据，经乡(镇)农经管理部门审核后，集中办公记帐。 对超出定项限额的开支、不符合本办法规定和审批手续的开支，财会人员不予报销，并应及时向有关部门反映。
第十一条 村提留和乡统筹费的各项开支，必须严格履行审批手续。 村提留款由村民委员会按预算方案提出使用计划后，由村民委员会主任签字后开支。重大开支项目及村组干部误工补助和奖金应提交村民会议讨论通过，并报乡(镇)政府备案。村提留款实行村筹乡管的，由村民委
员会主任签字，乡(镇)农经管理部门审核后开支。 乡统筹费由用款单位按预算方案提出使用计划，经乡(镇)农经管理部门核查签署意见，报乡(镇)长审批后开支。 对各项审批手续不完备和不符合规定的开支，乡(镇)农经管理部门不得付款。
第十二条 村提留和乡统筹费款项，应严格执行国家有关现金管理的法律、法规，实行钱帐分管制度。非出纳人员一律不得管理现金，出纳管理的现金应按照规定及时清点，存入银行。不准以白条顶库，不准坐支，不准挪用公款，不准公款私存。 加强存款的管理，支票、存折和印
鉴应分别妥善保管，定期与银行核对帐目。 严格控制各种借款，任何人不得利用职权、特权私自借款。不得用提留统筹资金为任何单位和个人提供经济担保。
第十三条 村财会人员应按《村合作经济组织会计制度》的规定，做好会计工作。乡(镇)农经管理部门财会人员，对村提留和乡统筹费实行分级建帐，分项核算，加强管理。 乡(镇)农经管理部门按项目建立总帐，按村或统筹费使用单位建立明细帐，并设立现金、存款日记帐。村除
建总帐、明细帐和现金、存款日记帐外，还应建立分户明细帐或结算到户登记簿。 核算应做到科目使用正确，记帐凭证规范，开支手续完备，帐目往来清楚，帐款、帐证、帐实、帐表和帐帐相符。
第十四条 村应建立有村民代表、村组干部参加的民主理财组织，监督年度预算和财务管理，审查各项财务收支。 村提留和乡统筹费的收支、上交，由村财会人员每季度向村民公布一次。乡(镇)人民政府每年应将上一年村提留和乡统筹费的收支结存情况，向乡(镇)人民代表大会报
告，并张榜公布，接受群众监督。
第十五条 村提留和乡统筹费必须接受审计监督并建立内部稽核制度，确保财务收支真实、合法，提高使用效益。审计监督工作由县级农民负担监督管理部门组织，县、乡农经管理部门具体负责实施，并接受同级审计部门的业务指导，也可委托社会审计组织进行审计。 县、乡农经
管理部门对村提留和乡统筹费每年应进行一次全面审计。
第十六条 乡(镇)农经管理部门和村财会人员，年终应进行年度村提留和乡统筹费财务决算，并编制年末科目余额表和财务收支平衡表。同时，结束旧帐，建立新帐。 当年结余各项资金结转下年继续使用，并相应抵减下年提取金额。
第十七条 乡(镇)农经管理部门和村财会人员，应在收取村提留和乡统筹费后，编制村提留和乡统筹资金情况表，并逐级上报备案。
第十八条 乡(镇)农经管理部门和村财会人员，应负责做好村提留和乡统筹费的财会档案管理工作。原始凭证、记帐凭证、帐簿、报表和统计资料等，应分年整理，装订成册，归档保管，不得损坏、散失或私自外借。
财会人员变动时，应严格按照财务法规的有关规定，办清交接手续。
第十九条 违反有关农民承担费用方面法规的，由农民负担监督管理部门依法予以处罚；违反财务等有关法律、法规的，由有关行政主管部门依法予以处罚。
第二十条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上农业行政主管部门给予批评教育，责令限期纠正；其中有本条第(二)、(三)、(四)、(九)项行为之一的，对其直接责任人可并处500—3000元罚款；情节严重的，由上级行政主管机关或行政监察机关依法追究责任单位主要负?

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(一)不按规定配备或随意撤换乡、村财会人员的；
(二)不按规定出具单据收取村提留、乡统筹费的；
(三)不按规定审批或审批手续不完备开支村提留、乡统筹费的；
(四)利用提留统筹资金为单位或个人提供经济担保的；
(五)未按规定建立帐目的；
(六)不按规定要求进行民主理财的；
(七)不按规定公布村提留、乡统筹费财务收支情况接受群众监督的；
(八)不接受对村提留、乡统筹费进行审计的；
(九)财会人员变动时，不按规定办清交接手续的；
(十)其他违反本办法规定的。
第二十一条 当事人对农业行政主管部门的处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》的规定向作出处罚决定的上一级农业行政主管部门申请复议，也可以直接向人民法院起诉。
第二十二条 本办法执行中的具体问题，由河南省农牧厅负责解释。
第二十三条 本办法自发布之日起施行。




1994年6月8日
从法律行为的成立及生效要件看民法的意思自治原则及其限制

山西圣合律师事务所律师　　王斌周

（发表于《法制与社会》２００７年第３期,转载请注明作者及出处）

中图分类号:D92.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2007)-056-02

摘要：民法上的法律行为以当事人具有意思表示为其成立要素，在成立过程中充分体现出民法上的意思自治原则，而在其生效的问题上又反映了国家公权力对意思自治原则的限制。本文通过对法律行为的成立及生效要件进行分析，初步探讨了法律行为与意思自治原则的相互联系。
关键词：法律行为 成立 生效 意思自治

民法上的意思自治原则，又称私法自治原则，“指私人相互间的法律关系应取决于个人之自由意思。只要不违反法律之根本精神，个人之法律关系均可依其自己的意思，自由创设。”①意思自治原则强调尊重个人意思自由，当事人在从事民事活动时有权依自己的真实意志来决定自己的行为，不受其他任何主客观因素的干涉。传统民法上的法律行为则是与事实行为相对应的一个概念，事实行为属非意思表示行为，而法律行为则是指民事主体以一定的意思表示发生民事法律后果的行为，“法律行为者，乃以发生私法上效果之意思表示为要素之一种法律事实也。”②可见法律行为以当事人有意思表示为其必不可少的要素。在我国民法中，并未采用“法律行为”这一传统概念，而是在《民法通则》第54条定义了“民事法律行为”，按此定义民事法律行为是指民事主体设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为③，可以理解为指合法有效的法律行为，非法、无效的法律行为不在此列。需要注意，在法律行为的成立过程中当事人意思自治原则始终居于主导地位，而国家立法对于法律行为效力的规制则体现出限制民事主体意思自治方面的内容。本文从法律行为成立和生效的要件角度出发，对当事人意思自治原则及其限制问题分别作如下探讨：
一、当事人意思自治原则贯穿于法律行为成立的全过程。
如前所述，法律行为是指依据主体的意思表示才得以发生一定法律后果的行为。看一项法律行为是否成立，系对该法律行为的“存在”之判断、“有无”之判断，属一种事实上的判断，这种判断主要是看是否满足法律行为足以成立所需的各项要件，如果全部满足则法律行为得以成立，如不能满足则不能构成法律行为。依行为本身性质的不同，成立法律行为的要件可分为一般要件和特殊要件，但无论何种性质的法律行为，在其成立的全过程都无不体现着当事人意思自治原则。
就一般的法律行为而言，其成立要件为三项，即当事人、标的和意思表示。这三项要素本身也是意思自治原则在实际民事活动中得以体现的必要条件，因为任何一种法律基本原则或精神要真正地运用于实践当中，不依靠载体是无法实现的，而上述一般法律行为成立的三项要素即主体要素、客体要素和意志要素正是意思自治原则得以在实践中体现的载体，是意思自治原则的血肉，缺少任何一个要素不仅无法成立一项法律行为，也不能体现当事人意思自治原则的本意所在，可以说，法律行为的成立是真正实现当事人意思自治的手段。在三项要素中，如果缺少标的要素，即只有当事人及其意思表示而没有指向的对象，就只会发生当事人自己的表意行为而不会与外界发生法律联系，当然也就不可能发生具体的民事法律后果；如果缺少当事人这一主体要素，法律行为没有行为的实施者，更是成了无源之水、无本之木，无从谈起行为的成立；如果缺少意思表示要素，主体的行为作用于标的只可能发生其自身的日常行为（如洗脸、刷牙等）和发生一定法律后果的事实行为（如拾得遗失物等），而不可能发生以意思表示为基本要素的法律行为，当然也就更不可能体现出意思自治原则了。可见，只有三项要素齐备时，当事人意思自治原则才能真正得以落实并指导当事人所实施的法律行为。例如，遗嘱行为的成立，应由立遗嘱人出于其真实意志就其财产处分作出书面、口头等形式的遗嘱，而不受任何人对其财产处分自由的干涉；在行使撤销权、解除权等形成权的场合，当事人有权依其自己意志决定是否行使、如何行使相应的权利，不受其他人或因素的影响，这都充分体现了当事人的意思自治支配着其法律行为的成立。需要注意，一般法律行为的成立时间，应当是在当事人对标的作出意思表示之时。
特殊性质的法律行为之成立，首先也要满足上述三项要素，因为这是任何法律行为成立所必须的。在此问题上可以理解为特殊法律行为的成立要件为当事人、标的、意思表示三项要素加上由该行为性质决定的特殊要素，相应地，特殊法律行为成立的时间亦应为行为满足特殊要素之时（当然此前必须先满足三项要素）。与一般法律行为成立相同，意思自治原则仍贯穿于该特殊法律行为成立的全过程。例如，在双方或多方当事人签订合同时，仅有各方当事人针对合同权利义务内容（即标的要素）作出意思表示并不能成立合同法律行为，还需要各方的意思表示达到一致合同才得以成立，这里的意思表示一致即各方形成合意就是合同法律行为成立的特殊要素，而意思自治原则则体现为合同各方当事人在要约、承诺阶段真实地表达内心意愿，任何一方不得将已方意愿强加给另一方，直至各方最终达成订立合同的合意 ，合同得以成立；在要物合同成立的问题上，特殊要素不仅是各方当事人在具体权利义务上形成合意，还包括标的物的实际交付，在标的物实际交付时合同才能成立，如《合同法》第367条规定，保管合同自保管物交付时成立。此时标的物的交付应理解为当事人个人意志支配下的实践性行为，仍属于意思自治原则的具体体现。
可见，无论是一般法律行为还是特殊法律行为，也无论是单方法律行为还是双方或多方法律行为，其成立必须具备相关的要件，在法律行为的成立过程中，当事人意思自治原则无处不在，它指导着民事主体的具体行为，同时也保护着民事主体在从事民事活动时的基本利益，在排除他人不正当干涉、维护私法自治方面起到了积极作用，从这个意义上说，意思自治原则可谓是以调整私人之间法律关系为特征的民法之基础、之根本。
二、立法对法律行为效力的规制意味着国家公权力对当事人意思自治原则的限制。
当事人意思自治原则作为民法的基本原则之一，体现了在民事活动中积极维护主体利益的根本要求。然而，社会毕竟是由若干个体组成的，而个体间利益经常是对立的，个体对利益的无限追求决定了绝对强调个体意志自由必然会造成一部分个体利益的缺失，更重要的是会严重损害到社会公共利益，因此，出于维护社会公共利益的需要，国家必然需要对意思自治原则作出一定的限制。故在法律行为依当事人意思自治原则成立之后，国家通过立法对其效力予以规制，从而对当事人意思自治原则予以限制和约束，以更好地平衡个体之间的利益，更好地维护社会公共利益。
从时间上看，判断一项法律行为是否生效是在该法律行为成立之后方可进行；从性质上讲，判断法律行为是否生效，是对该法律行为的“合法”之判断、“好坏”之判断，是一种价值上的判断。因此，法律行为的生效要件与其成立要件是相互对应的，一项法律行为在具备主体、标的和意思表示要素得以成立后，能否受到合法保护而发生其法律效果，就要看主体是否适格、标的是否合法确定、意思表示是否真实。一项有效的法律行为应当是主体适格、当事人意思表示真实、标的合法、确定、可能，这就是法律行为的生效要件，也就是我国《民法通则》中所规定的民事法律行为。另外，从构成上看，一项合法有效的法律行为必然要经历在当事人意思自治原则指导下的成立过程与国家公权力介入后赋予其效力的生效过程两个阶段，因此一项有效的法律行为可以理解成是当事人意志与国家意志的有机结合。前述后一个过程即对法律行为效力进行确定的过程充分体现出国家公权力对当事人意思自治原则的限制，从法律行为生效要件的角度看，这种限制具体体现为：
1、法律行为因主体不适格而无效或效力未定。因主体不适格而导致法律行为无效的情形，主要包括无民事行为能力人实施的行为、限制行为能力人实施了不能独立实施的行为以及不具备法律所要求的特殊资格的主体实施的相关行为（如学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体为他人提供保证的行为），以上法律行为都因违反了法律的强制性规定而归于无效，这种无效是自始、当然、确定的不发生法律效力，意味着国家公权力对部分已成立的、主体不适格的法律行为效力的彻底否定，至于行为人意思表示及标的处于何种状况在所不问。同样是主体不适格，但出于加速经济流转速度和维持民事活动秩序稳定考虑，立法将限制行为能力人实施的需经法定代理人同意的行为、无权代理行为和无权处分行为的效力确定权则赋予了真正的权利人，即规定在权利人作出追认与否的意思表示前有关法律行为的效力处于不确定状态，而权利人作出追认的意思表示时则使之成为有效法律行为，作出拒绝追认的意思表示时则使之成为无效法律行为。此时已依行为人主观意思表示成立的民事行为能否生效已不由原行为人控制，而转由权利人确定，应理解为权利人对原行为人的意思自治构成限制。
2、法律行为因主体意思表示不真实而无效或可变更或撤销。依《民法通则》和《合同法》有关规定，在行为人以欺诈、胁迫手段或乘人之危使对方在违背自己真实意思情况下订立的损害国家利益的合同行为归于无效；恶意串通，损害国家、集体或第三人利益或以合法形式掩盖非法目的的民事行为亦均属于无效，上述情形均可看作是国家公权力因当事人意思表示不真实而对当事人合同行为效力的否定。而行为人以欺诈、胁迫手段或乘人之危使对方在违背自己真实意思情况下订立的不损害国家利益的合同行为、重大误解行为和显失公平行为，相关立法则规定为可变更、可撤销行为，如此规定实质上是赋予权利受害人以变更权或撤销权，使其审时度势决定使法律行为继续生效还是予以变更后使之保持效力亦或撤销后使之自始不发生效力，同样也是出于加速经济流转速度和维持民事活动秩序稳定考虑，在形式上体现出权利受害人对施害人主观意思表示的限制。
3、法律行为因标的违法、不确定或不可能实现而归于无效。损害社会公共利益、违反法律禁止性或强行性规定的行为均属于无效法律行为，而在标的不确定或不可能实现的场合，法律行为亦不会生效，因为标的不确定，就没有了明确当事人权利义务范围的前提；而标的不可能实现时，更是违背法律行为意在发生一定法律后果的本意所在。
4、对特殊法律行为生效时间的限制。一般而言，符合生效要件的法律行为在其成立之时即发生法律效力。而对于特殊性质的法律行为，其生效时间则滞后于成立时间，此时需满足的生效条件即法律行为的特殊生效要件。如《担保法》第41条规定当事人以其合法财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。此种情形下当事人所签订的抵押合同虽已依各方意思达成一致并且签署，但该抵押合同要发生法律效力还有赖于有关部门的登记。
通过以上分析可以看出，法律行为的成立与生效是各自独立的两个阶段，其中法律行为的成立系当事人依其意思表示针对一定标的所为的单方、双方或多方行为，在此阶段当事人意思自治原则居于绝对主导地位；而法律行为的生效则属于国家公权力对已成立法律行为的合法性所作的价值评判，意味着对在成立过程中处于权威的当事人意思自治原则进行限制，经公权力评判后，一部分法律行为符合国家法律的法律行为得以保留并发生其效力，依当事人的意志发生预期的法律后果；另一部分法律行为则由于违背国家法律的要求而被否定其效力，当事人的意志不能发生预期效果。客观地讲，片面、绝对地强调当事人意思自治原则和国家对私主体活动的干预都是不足取的，如何在保护私主体意思自治和维护社会公共利益之间寻求最佳契合点才正是国家通过立法对当事人意思自治原则进行限制的本意。

①参见梁慧星著：《民法总论》，法律出版社2004年9月版，第156页。
②郑玉波：《民法总则》，台湾三民书局1979年版，第211页。
③民法通则第54条将民事法律行为的主体仅限于“公民和法人”，笔者认为还应包括合伙、个体工商户、私营独资企业等其他组织，统称为“民事主体”。