吉林省质量技术监督行政应诉管理办法
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吉林省质量技术监督行政应诉管理办法
吉林省质量技术监督局
吉林省质量技术监督行政应诉管理办法
吉质监法函[2006]10号
第一条 为保证全省质量技术监督行政诉讼案件应诉工作的有效开展，妥善处理行政争议，促进各级质量技术监督行政部门依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等规定，制定本办法。
第二条 当事人对各级质量技术监督行政部门作出的具体行政行为不服依法提起行政诉讼的，各级质量技术监督行政部门应当按照本办法的规定，开展应诉工作。
第三条 行政应诉工作应当遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，做到有理、有据、有节。
第四条 各级质量技术监督行政部门作出的具体行政行为未经行政复议或者经行政复议但受理行政复议机关决定维持原具体行政行为而提起的行政诉讼，由各级质量技术监督行政部门法制机构会同有关业务处室或专职执法机构组成应诉小组。
各级质量技术监督行政部门作出的具体行政行为经行政复议被行政复议机关决定撤销、变更或者确认违法而提起的行政诉讼，由行政复议机关的法制机构会同有关业务处室或市州（县、市）质技术监督行政部门组成应诉小组。
第五条 应诉小组应当履行下列职责：
（一）分析研究案情，确定应诉方案；
（二）收集有关资料，积极准备答辩材料，起草《答辩状》；
（三）向法定代表人提出有关行政诉讼代理人人选的建议，由法定代表人确定并签署授权委托书；
（四）对认为需要停止执行的具体行政行为，应当提出有关停止执行的建议。
（五）针对行政诉讼中发现的问题，提出改进工作的建议。
（六）法律、法规规定的其他职责。
第六条 应诉小组提出有关停止执行具体行政行政行为建议的，经所在单位领导批准后，应当以书面形式告知当事人。
第七条 发生行政诉讼案件后，作出具体行政行为的质量技术监督行政部门应当自收到《行政起诉状》（副本）之日起七日内向省质量技术监督行政部门法制机构报告情况。报告时，应当附有《行政起诉状》(副本)、《答辩状》以及《质量技术监督行政处罚决定书》等案卷材料。
第八条 发生行政诉讼案件后，作出具体行政行为的质量技术监督行政部门应当在收到《行政起诉状》（副本）之日起十日内向受理案件的人民法院提交以下材料：
（一）《答辩状》；
（二）作出具体行政行为的事实证据(书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、现场笔录)；
（三）作出具体行政行为的法律依据；
（四）其他与案件有关的材料。
第九条 行政诉讼代理人在法庭调查阶段应当做到：
（一）全面、客观地陈述所作出具体行政行为的事实、证据及法律依据；
（二）对涉及不作为的具体行政行为提起的行政诉讼案件，可以要求原告举证；
（三）对当庭出示的证物、宣读的未到庭的证人证言笔录和其他作为证据的文书等进行分析和质证。必要时，可以申请法庭增加新的证人到庭、申请重新鉴定或者勘验；
（四）对出现的与案件实质有关的新问题，又不能当庭得到证实的，可以请求法庭延期审理。
第十条 在法庭辩论阶段，行政诉讼代理人应当根据法庭调查中的新情况，现场修改、充实辩论要点，积极阐述观点，用语规范，举止文明。
第十一条 对人民法院第一审判决或者裁定不服的，可以在判决书送达之日起十五日内或者自裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
二审的应诉工作参照本办法第六、七、八、九、十、十一条的有关规定执行。
第十二条 对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，也可以请求人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。
第十三条 判决书生效前原具体行政行为已经结案的，作出原具体行政行为的质量技术监督行政部门应当自判决书生效之日起三十日内向省质量技术监督行政部门法制机构备案；判决书生效前原具体行政行为未结案的，作出原具体行政行为的各级质量技术监督行政部门应当自原具体行政行为结案之日起三十日内向省质量技术监督行政部门法制机构备案。
第十四条 行政诉讼期间的最后一日是星期日或者其他法定休假日，可以依次顺延。期间不包括在途时间。
本办法中其他关于“三日”、“七日”、“三十日”的规定，是指工作日，不含节假日。
第十五条 本办法自二OO六年三月一日起施行。
第十六条 本办法由省质量技术监督行政部门负责解释。
崔建远 清华大学法学院 教授
关键词: 一般法定的解除条件 从给付义务 不可抗力 合同目的
内容提要: 违反从给付义务必须达到相对人的合同目的因此而落空的程度才允许解除合同。不可抗力致使不能实现合同目的作为合同解除的条件，尚无废除的必要。不能实现合同目的可被解释为严重影响订立合同所期望的经济利益。在金钱给付作为合同标的场合，付款迟延情况下的解除合同必须从严把握。
关于合同解除，笔者先后发表过数篇论文，涉及法定解除的条件，提出了意见。随着时间的推移，实务的发展，研究的深化，又有新想法产生，兹提出来就教于大家。
一、关于违反从给付义务与合同解除
合同解除的条件中，有些是违约行为，即违反合同义务的行为。众所周知，合同义务分为主给付义务、从给付义务和附随义务等类型。违反主给付义务且达到一定程度，《合同法》第94条等条文明确规定，可以解除合同，这无疑问。需要讨论的是，违反从给付义务是否允许解除合同。对此，我们通过一件案例加以分析。
2000年11月21日，出租人甲和承租人乙签订了《房屋租赁合同》，由一个前言和9个条文组成。其前言的主要内容是，出租人承诺对所出租的楼层依法享有所有权，依法出租。合同的第1条规定，出租楼层座落的方位、建筑面积和出租楼层的用途。第2条规定，租赁期为10年，从出租人将出租楼层装修完毕，承租人验收合格当日起计算。第3条规定，自双方在本合同上签字盖章之日起3日内，承租人向出租人支付定金60万元人民币。在承租人对租赁物A房予以验收并认为合格时，该定金转为第一年的部分租金，第一年租金的不足部分，承租人在验收合格后3日内付齐。出租楼层的租金在第一年为每平方米4．8元人民币，从第二年起每年递增2%。从第二年起，租金按半年支付，承租人应于每半年的第一个月内付清。第4条规定，出租人负责装修工作及费用，装修方案由承租人决定。装修标准由双方共同商定(见装修合同)，装修工期二个月，费用50万元人民币，交工时能满足乙方开始工作要求。出租人应为承租人提供2个停车位，费用由出租人负担。第5条规定，在租赁期限内如一方违约，除赔偿守约方实际损失外还需支付违约金120万元人民币，但因不可抗力造成的不能履行除外。如在本合同签订30日内，出租人不能出示所出租楼层的所有权证证明，视为出租人违约。第6条规定了争议的解决方式。第7条规定了本合同的份数。第8条规定了本合同自双方签字盖章后产生法律效力。第9条规定了本合同的附件范围。
《房屋租赁合同》签订的当天，承租人向出租人支付定金60万元人民币，其后又支付40万元的款项作为租金。但在合同签订后30日届满时，出租人未能提供所出租楼层的房屋所有权证，自合同签订后140天，承租人通知出租人，如果再不出示房屋所有权证，将解除合同。出租人出示了出租人的法定代表人对所出租楼层的所有权证。承租人再次通知出租人，如不能出示出租人对所出租楼层的所有权证，会解除合同，并请求出租人支付120万元的违约金。出租人以正在办理所出租楼层的所有权移转手续为由，拒绝了承租人的请求。承租人除了支付40万元的租金，出租人以60万元的定金冲抵了部分租金外，一直以出租人严重违约为由拒付其余的租金。于是，承租人于2003年6月15日不再使用A房，声称已经解
除了合同，理由是出租人违反了主要条款规定的重要义务，且经催告仍未履行。
笔者认为，双方当事人在合同中约定，出租人对于租赁物必须享有所有权，且应当在租赁合同签订30日内，向承租人出示对租赁物的所有权证证明，这应当属于主要条款。但主要条款不一定产生主给付义务，换句话说，主给付义务与主要条款并非是一一对应的关系，主给付义务的认定标准，不在于合同当事人对某项义务重视与否，而是它必须是合同关系所固有、必备和决定合同类型内容。由于《合同法》第212条规定，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同;第224条第1款规定，承租人经过出租人同意可以转租;由租赁合同不同于买卖、互易、赠与合同之处，主要在于不移转租赁物的所有权，可知系争案件的出租人对于租赁物享有所有权并非租赁合同必须具备的条件，且租赁合同不会因出租人对租赁物有无所有权而发生类型的变化，因此，出租人对于租赁物享有所有权的义务不符合主给付义务的规格。
这样界定主给付义务，是否违反建设部于1995年颁行的《城市房屋租赁管理办法》第6条关于“未依法取得房屋所有权证的房屋，不得出租”的规定?回答是否定的，因为该项规定固然使得出租人负担了一项法定义务，但主给付义务、从给付义务及附随义务的区别根据，不在于义务产生于法定抑或约定，而在于它们在合同关系中所具有的地位和所起的作用。此其一。附带指出，站在立法论的立场，《城市房屋租赁管理办法》的该项规定，以及第3条第1款、第4条的规定所流露出来的出租人为租赁物所有权人的倾向，尽管有尽量减少纠纷、周到保护承租人的良好意图，但是，它们一不符合租赁合同的特质及功能，二不完全符合社会生活的实际。例如，在公房改制中，单位将房屋出售给了职工，但至今尚未办理过户登记手续的不在少数，否定这些房屋的租赁，显然不合时宜。此其二。
出租人对于租赁物享有所有权的义务，要么是从给付义务，要么是附随义务。由于该项义务是当事人双方约定的，而非基于诚实信用原则产生的，不属于《合同法》第60条第2款、第68条和第69条等规定的通知、协助、保密等义务的类型；由于它可以独立以诉的形式请求履行；由于它不是为了确保承租人的固有利益不受损害，而是具有给付的内容，笔者确信它是从给付义务，而非附随义务。
出租人违反从给付义务，确实构成了违约。但并非只要当事人一方违约，对方当事人即可解除合同，解除权的产生必须符合《合同法》第94条第2项至第4项以及其他法律及其他条文所规定的条件。在系争案件中，出租人从未明确拒绝过办理出租房屋的所有权移转登记手续，没有将出租房屋毁损灭失，也未将它出卖、赠与、置换，故不符合《合同法》第94条第2项规定的条件，承租人不得援用该条项主张 解除合同。
承租人一再催告出租人出示出租房屋的所有权证证明，援用《合同法》第94条第3项关于“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合 理期限内仍未履行”的规定，主张解除系争合同。笔者认为，该项主张不应得到支持，因为该条项所谓“主要债务”，主要指双务合同中立于对价关系的债务，即给付义务，〔1〕606此类义务应为主给付义务。违反从给付义务，只有在使承租人的合同目的落空或遭受重大损失的情况下，才能产生解除权。在系争案件中，承租人一直利用租赁物从事营业获利，且生意兴隆，谈不上目的落空及遭受重大损 失，故承租人尚无基于《合同法》第94条第3项的规定而产生的解除权。
从给付义务被违反，一般不产生解除权。对此，有通过合同约定予以明确的。例如，某《房屋租赁合同》第7.5条规定：“出租人应在租 赁房屋的改造工程交接日起2个月内向承租人提供合法有效的该租赁房屋的权属证明、改造工程监理报告、消防验收意见书和电气检测意见书等作为本合同的附件。如因出租人不按照本条的约定提供相关的合法文件，致使承租人无法按期开业，甚至导致合同无法履行的， 出租人应向承租人承担违约责任。”联系该合同将该条款放置于第7章“交房时间和交房条件”之中，另设第17章“本合同的生效、变更 、终止和解除”，其中于第17.3条至第17.6条、第17.11条规定本合同的解除及其原因，于第17.7条、第17.8条规定本合同的终止 及其原因，进行体系化的解释，可知上述第7.5条规定的并非本合同解除的条件，而是表达出这样的意思：当事人违反从给付义务、附随 义务的，产生违约责任，但一般不产生解除权。当然，在笔者看来，该约定仍有可完善之处，即应承认例外却未承认。从最佳的设计来说，该合同应当这样约定：出租人不按照本条的约定提供相关的合法文件，构成违约，出租人应承担违约责任，但不得据此解除本合同。 不过，出租人不按照本条的约定提供相关的合法文件，导致合同无法履行的，承租人有权解除本合同。
二、关于不可抗力与合同解除
(一)不可抗力的内涵与外延
所谓不可抗力，《民法通则》第153条规定，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。《合同法》第117条第2款完全重复了这种 界定。但如此界定并不完全合理，因为实际生活中有的客观情况虽未同时具备三个“不能”，也应当被认定为不可抗力。例如，甲将其座落于山坡上的A房出卖与乙，约定3月15日交付。3月10日气象台发布天气预报，称3月11日会发生特大山洪。此时，甲、乙均已预见到 该房可能被山洪冲毁，但无法避免，也不能克服。在该房被山洪毁灭时，仍应构成不可抗力致使甲不能履行。在这方面，有些商人就高明得多。如某《合同书》第8.1.2条约定：“不可抗力指自然力或社会动乱的破坏作用，如地震、台风、洪水、水灾、战争等，而这些又是一名有经验的承包商a）不能合理预见的b）能合理预见的但不能1）合理采取措施对此类损失或破坏进行防范，或2）合理地对下述进行保 险：（1）战争、敌对行动（无论宣战与否）、入侵、外敌行动，动乱、飞机或其他飞行装置的坠落和产生的压力波；（2）非合同双方所引起的 爆炸、火灾或其他事故。”
许多事实表明，对于不可抗力，完全不允许当事人约定，限制过死，有时不尽符合生活实际，结果不适当；若任凭当事人自由约定，就会混淆不可抗力和通常事变的界限，甚至于把当事人一方的过错行为约定为不可抗力，以逃避承担违约责任。看来，折衷较为合适，即， 允许当事人约定不可抗力的范围，但不承认约定改变不可抗力的质的规定性。
(二)不可抗力与合同效力之间的关系
不可抗力致使不能实现合同目的，该合同应该消灭。但通过什么途径消灭，各国立法并不一致。德国法系是采取合同当然且自动消灭的原则。基本上由债务人承担风险，而不是通过合同解除的方式。这种立法表面上看不拖泥带水，解决问题干脆利落，但实际上却没有顾 及到当事人如何采取救济措施，把损失降低到最低限度，有将复杂问题简单化之嫌。英美法系用合同落空原则解决不可抗力及其他意外事故致使合同不能履行的问题，确认合同解除。但这种解除不经过固有意义上的程序，即不是通过当事人的解除行为，而是由法官裁决 。我国《合同法》允许当事人通过行使解除权的方式将合同解除（第94条第1项）。最高人民法院通过司法解释予以贯彻，如法释〔2003 〕7号规定，因不可归责于当事人双方的事由未能订立商品房担保贷款合同并导致商品房买卖合同不能继续履行的，当事人可以请求解除合同，出卖人应当将收受的购房款本金及其利息或定金返还买受人（第23条第2款）。实务中，有的合同直接贯彻了这种精神，采取了这种模式。例如，某《经销协议》第18.4条规定：“在不可抗力存在之时，本协议不终止。”
应当指出，法释〔2009〕5号将不可抗力导致合同履行困难、继续履行显失公平的情形排除于情事变更原则适用范围，造成法律漏洞，显然不适当。
(三)学术论争
有学者对于中国《合同法》将不可抗力作为解除权产生的条件提出批评：《合同法》第118条已经规定，因不可抗力而不能履行合同的一 方当事人应当及时通知对方当事人，这样，是否还有必要再通过普通的解除权行使的方式解除合同呢？既然合同目的已经不能实现，这时让当事人享有解除权，从反面讲是赋予其权利保持合同效力（即不行使解除权），而这样做实际上已经没有意义了，而通过自动解除的方 式结束合同关系，或许更好。〔1〕595
上海市教委、上海市财政局关于印发《上海市职业教育发展专项资金管理办法》的通知
上海市教委 上海市财政局
上海市教委、上海市财政局关于印发《上海市职业教育发展专项资金管理办法》的通知
沪教委财〔2006〕21号
本市各高校，各委、局、控股（集团）公司，各区县教育局、浦东新区社会发展局：
根据《上海市职业教育条例》的规定，为进一步贯彻落实全国和本市职业教育工作会议精神，建立促进本市职业教育发展的长效机制，经上海市人民政府批准，从2006年开始，本市设立上海市职业教育发展专项资金（以下简称“专项资金”）。
为规范专项资金的使用，提高专项资金的使用效益，现将《上海市职业教育发展专项资金管理办法》印发给你们，请认真按照执行。
附件：上海市职业教育发展专项资金管理办法
上海市教育委员会
上海市财政局
二○○六年四月二十八日
上海市职业教育发展专项资金管理办法
第一条（设立目的）
根据《中华人民共和国职业教育法》及《上海市职业教育条例》等有关法律法规，为进一步支持本市职业教育事业的发展，引导职业教育围绕国家经济发展和经济结构调整开展教育、教学活动，经上海市人民政府批准设立上海市职业教育发展专项资金（以下简称专项资金）。为规范专项资金的使用和管理，提高资金使用效益，特制定本办法。
第二条（资金来源）
专项资金列入市级财政年度教育经费预算。
第三条（适用范围）
本市行政区域内从事学历教育的全日制高等职业院校和市属中等职业技术学校（以下简称职业院校）适用本办法。
第四条（支持内容）
一、对职业院校的专项资金资助项目（以下简称“项目”）
1、资助职业教育教学设施、实训设施的设备配备；
2、资助职业教育的重点专业建设及课程教材改革。
二、由市财政局、市教委统一组织实施的项目
1、职业院校骨干教师集中统一培训补贴；
2、本市社会经济发展所需紧缺人才培养的经费补贴；
3、为职业教育作出突出贡献的集体和个人的表彰奖励。
三、支付对职业院校评估、专项资金评审等相关费用。
第五条（申报条件）
一、项目应结合上海社会经济发展的需要，重点扶持与先进制造业、现代服务业相关的项目。
二、专项资金主要投向的职业院校应是：办学方向正确、能以就业为导向、培养大量社会紧缺技能型人才、毕业生就业率高；在深化职业教育教学改革、推进学校管理体制和用人机制、加强校企合作等方面都有所突破和创新；特别是在社会培训、下岗职工再就业培训、农村劳动力转移培训等方面做出突出贡献的职业院校。
三、项目的建设要按照统筹规划、合理设置、全面开放和资源共享的原则，为各级各类相关培训服务。
四、项目建设规划应科学合理，建设资金落实。
五、涉及基本建设的项目要按照基本建设程序办理相关立项审批手续。
第六条（项目申报）
专项资金采取补贴、贴息和奖励等方式对项目给予资助。
一、对第四条第一款的项目实行申报制度。申请资助的职业院校经主管单位审核同意后，向市教委申报。
二、对第四条第二款的项目由市教委提出具体方案和资金预算，会同市财政局共同实施。
第七条（申报内容）
申报学校应提交项目建议书，内容包括：项目名称、项目责任人、可行性报告、实施方案、预期目标、项目进度、资金预算（包括：行业及区县政府资助额度、学校自筹和申请市专项资金资助额度等）、行业主管部门或区（县）教育部门的审核意见以及市教委和市财政局需要提交的其他材料。
第八条（项目受理）
市教委在受理申报项目后，会同市财政局聘请相关专家或委托社会中介机构进行项目评审；项目评审遵循“公开、公正、公平”的原则；对通过评审的项目，由市教委、市财政局进行审核后给予立项并确定资助金额，并以书面形式通知申报学校和学校主管部门。
第九条（申报时限）
项目申报为每年一次，5月份受理申报，12月底前完成项目评议、审核、立项和资金拨付。
第十条（资金拨付）
项目资助资金采取一次核定，分期拨付的方法。项目启动后拨付50%，项目验收通过后拨付其余资助资金。
对由市教委、市财政局统一组织实施的项目按进度拨付。
第十一条（财务管理）
一、项目单位应按经批准的项目预算落实相关资金，确保项目顺利实施，申请资助的项目应实行单独核算。
二、资助资金应专款专用，项目承担单位不得以任何理由和方式截留、挤占、挪用，不得用于支付各种罚款、捐款、赞助、投资等。
三、涉及基本建设支出的项目，按基建财务的规定和要求进行会计核算与管理。
四、项目承担单位应建立、健全经费使用和管理的内控制度和监督机制，确保资金的安全和有效使用。
第十二条（项目管理）
对项目实行项目管理，主要内容包括：项目实施过程中的专项检查；项目完成后，由项目实施单位提交项目完成情况报告，根据立项单位的要求，提交社会中介机构出具的审计报告；对项目实施结果进行综合评价，对重点项目实行绩效考评。
第十三条（行政监督）
市教委、市财政局定期对项目实施情况进行检查，在检查中如果发现项目实施或评价结果不符合立项要求的，应责令其整改，并有权作出暂缓拨款、中止拨款以及追回已拨付的项目资助资金的决定，并视情节轻重，依法追究相关人员的责任。
第十四条（附则）
各区县政府可以根据本地实际情况，设立区县级职业教育发展专项资金，支持本区域内职业教育发展，并制定相应管理办法。
本办法涉及的具体事宜由市教委、市财政局负责解释。
本办法自发布之日起实施。
上海市教育委员会
上海市财政局
二○○六年四月二十八日
