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和谐社会语境下的未成年人犯罪问题——兼论未成年司法程序中的人文关怀/蔡鸿铭

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 03:46:16  浏览:9154   来源:法律资料网
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和谐社会语境下的未成年人犯罪问题
——兼论未成年司法程序中的人文关怀

蔡鸿铭


摘要: 预防未成年人犯罪与未成年司法制度是社会和谐发展的需要。我国未成年人犯罪总量虽然只占整个刑事案件近10%,但由于犯罪主体的特殊性,其对社会的影响巨大。只有准确、及时把握构建和谐社会提供的发展契机,牢牢抓住以人为本这个核心,加强人文关怀,才能从容迎接新形势下预防未成年人犯罪所面临的严峻挑战,进而促进社会主义和谐社会的构建。目前我国尚未真正建立起独立、完整、科学、成体系的未成年司法制度。而司法制度的完善绝非简单、消极地执行法律,在司法过程中必须凸显人文关怀,这也是司法的灵魂和价值理念,在“人权保障”条款写入宪法的今天,显得至为重要。本文从未成年人犯罪呈现出的新特点及相关规律入手,找出未成年人犯罪的共性原因,进行理性思考,以求对当前形势下如何加强未成年法制教育、有效预防和减少未成年人犯罪,并就完善我国未成年司法制度以及在司法中彰显人文关怀提供积极的建议。
关键词:和谐社会,未成年,司法,人文关怀
世界各国在工业化、城市化的进程中,未成年人犯罪现象越来越严重,许多发达国家长期受此困扰;这一态势发展中国家在现代化的过程中也日趋显现。未成年人犯罪已成为一个世界性的突出问题,引起了各国政府的高度关注。就我国而言,改革开放以来社会经济有了很大发展,未成年人犯罪案件也较以前增加许多,涉及多种严重刑事犯罪,严重危害社会治安。我国未成年人犯罪总量虽然只占整个刑事案件的10%,但由于犯罪主体的特殊性,其对社会的影响巨大。因此,如何更好地预防和减少未成年人犯罪是社会各界所共同面临的一个严峻课题。
一、未成年人犯罪呈现出新的特点
从我院近年来审理的未成年人犯罪案件来看,数量呈逐年上升的趋势,从许多方面都呈现出与过去及成年人犯罪明显不同的特点。具体表现为:
(一)犯罪主体日益低龄化。由于发育年龄的提前和不良文化的影响等诸多原因,21世纪的前五年未成年人违法犯罪的初始年龄比20世纪80年代提前了2至3岁,犯罪的高发期年龄在18岁左右,其中以14-16岁的更为突出,并呈现出越来越低龄化的趋势。同时犯罪主体还表现为文化素质偏低的特点,如我院2005年审结的未成年犯罪案件中,具有初中及以下文化程度的占未成年罪犯总数的96.72%。
(二)犯罪类型多元化。过去未成年人犯罪以盗窃为主,犯罪类型单一,而目前已向多元形势发展。暴力犯罪和财产犯罪是当前未成年人犯罪的主要表现形式,并且暴力型等严重危害社会的犯罪日益突出。从我省的统计资料看,未成年人涉及的抢劫、盗窃、故意伤害类案件犯罪人数分别占未成年人犯罪人数的42.5%、26.16%、15.8%。
(三)犯罪组织团伙化。未成年人由于缺乏足够的体力、智力、胆量和经验,单独作案往往难以成功,结成团伙则可以互相壮胆,减少作案阻力,使犯罪易于得逞,当前未成年人犯罪中二人以上共同犯罪的占40%以上。有的犯罪团伙甚至拥有严密的组织系统、作案纪律和反侦破措施,初步形成黑社会性质组织的雏形,这种团伙对社会危害极大。
(四)未成年人吸毒现象成倍增长。未成年人吸毒会诱发更多的犯罪,带来严重的危害后果。许多吸毒青少年因毒瘾所驱不惜采取各种手段断攫取吸毒所需钱财。如在深圳、珠海等地查获的吸毒青少年中约有10%的人有抢劫、盗窃等犯罪行为,至少有1/3的人加入勒索团伙,并有不同程度的敲诈勒索行为。
二、未成年人犯罪的心理成因
未成年人走向犯罪道路的心理变化是由青少年时期生理、心理发展及社会化过程中的各种矛盾引起的。目前,我国犯罪学界对未成年人犯罪心理产生的原因有大量论述,主要可归纳为如下三种:第一种是青春期危机理论,认为人的发展是由本能的生物人向理智的社会人发展的过程,在相近似的环境中,青少年之所以比成年人更易于越轨,主要是身心发展及社会化程度的差异所致。第二种是社会失调论,认为社会结构的失调必然导致一批低文化青少年层的出现,这是青少年犯罪率高的社会原因。第三种是不良环境决定论,认为由于青少年认识能力低下,富于感性和冲动性,自控力薄弱,在不良环境因素的影响下易于产生违法犯罪心理。本文主要从内在和外在两个方面分析未成年人犯罪的心理。
(一)未成年人犯罪心理的内在成因。研究未成年人犯罪心理,必须与未成年人的身心特点联系起来,因为未成年人的身心特征对其行为有重大影响。未成年人的心理体现了过渡年龄阶段的心理特征,普遍充满了复杂性与矛盾性,而未成年人的违法犯罪心理,是一部分未成年人在外界社会消极因素的影响下,与内部原有的不良心理因素结合发生相互作用产生的。未成年人违法犯罪的主体成因有青春期心理特点、主客观心理矛盾和人格社会化缺陷等。 首先,青春期心理特点决定了未成年人难以对客观信息做出正确的选择和评价,容易受社会不良因素的影响而违法犯罪。其次,满足个人需要的主观意向与满足个人需要的客观可能性之间存在着矛盾。未成年人随着自我意识的不断发展,希望获得更多的自由,难免与管教自己的父母、师长发生争执与矛盾。在无力满足自己的需要,求助家庭仍然得不到满足的情况下,心理上难免产生矛盾和冲突,容易引发违法犯罪行为。最后,未成年人人格社会化存在缺陷。人格社会化的缺陷主要表现为强烈的自我中心,个人主义严重,反社会的需要和动机,反社会的人格特征等。未成年人暴力犯罪的多数情形,正是在这个基础上发生的。
(二)未成年人犯罪心理的外在成因。未成年人走上犯罪道路,除了自身原因之外,家庭、学校与社会因素也是不容忽视的,这些构成了未成年人心理形成的外在因素。
1、家庭因素。家庭是孩子成长的摇篮,父母是孩子们的启蒙老师。家庭作为社会的细胞,是一个人社会化过程的起始点。家庭功能是否能正常发挥是一个人顺利实现社会化进程的基础和先导。但是,由于环境的不同,导致某些家庭功能的缺失。在一项对未成年罪犯家庭环境状况调查中发现:未成年罪犯的家庭结构以不美满占多数,单亲家庭、父母一方或双方死亡的占51.67%。而且,未成年罪犯父母的素质、职业状况也不十分理想。父母亲文化程度低下,父亲中57.1%小学文化程度、8.2%为文盲,而母亲为文盲的有33.3%,小学文化程度的占41.5%;父母亲的职业大部分为农民和工人,属社会低收入阶层。这直接影响未成年罪犯的生活态度、情绪和良好个性的形成。家庭矛盾性大,即家庭成员间传递情感的方式以表达愤怒、不满,相互指责、贬低为主,导致孩子学会以此方式来解决所有的情绪问题,并以冲动的、攻击的方式表现出来。父母教养方式不当是造成孩子行为差异、人格特征发生偏差的重要因素之一,是造成未成年罪犯不良心理特征形成的主要心理环境因素。所以,父母的某些错误行为都可能为他们所模仿,以至将来成为罪犯。
2、学校因素。学校在未成年人成长中的作用仅次于家庭,它是未成年人从家庭走向社会,从蒙昧状态走向超越之境,顺利实现社会化过程的重要环节。学校能否全面、完整地发挥其作用,是未成年人社会化顺利实现的根本保障,同时也是防止他们违法犯罪的有利防线。随着学校教育的逐渐完善,社会实际上几乎将青年的生活完全纳入到学校生活的轨道。青年制的生活实际上就是学校生活,其总是遵循这样的轨迹,从幼儿园、小学、初中、高中到大学甚至研究生。学校教育作为一种社会性手段,从产生之日起对青年人才的培养无疑功不可没。学校教育是为青年的发展而设定的,这本身也是一种社会性设定。 它规定了青年的人生追求目标,同时也影响着青年的人生轨迹。学校如对学生在校受到的挫折缺乏正确的引导,就会产生不良的后果。例如学习上的失败感所产生的后果,受校纪校规处罚而带来的负面影响以及教师心理素质低下,教学效果不良所造成的后果等。国外许多调查发现,未成年罪犯往往是学习上的失败者,由于学习成绩差,甚至受到校方处分,常常会使他们对学校和社会产生抵触和报复心理,从而走上犯罪道路。
3、社会因素。在未成年人走上犯罪道路的过程中,社会又扮演着怎样的角色呢?未成年人认知能力的缺乏,加之某些个人自我意识的极度膨胀,使得他们缺乏正确的人生观与价值观,而社会上不良风气的影响与某些道德沦丧的行为又为他们的畸形发展起着推波助澜的作用。电影、电视各种宣传媒体对暴力的商业宣传,电子游戏、网吧对于暴力的传播与虚拟化,使得未成年人对于暴力、血腥行为以及相应的后果与痛苦没有清醒的认识,在给他人造成实际的伤害时,他们的感觉无异于玩一场虚拟游戏。因此社会媒体与公众不但没有起到监督与督促的作用,反而变相地助长了他们的嚣张气焰。
三、进一步完善未成年人司法制度系统
从以上对未成年人犯罪的社会原因分析中可以看出,社会某一环节的失调都会导致严重的后果。所以预防和减少未成年人犯罪是全社会的共同责任,是一项涉及方方面面的系统工程。本部分拟从法治角度来探索如何建立预防和减少未成年人犯罪的有效机制,即如何建立完善的少年司法制度。犯罪学研究表明:成年罪犯的犯罪意识有不少是在未成年时受不良影响而形成的,违法犯罪的初始年龄与再犯罪存在密切的关系,即初始犯罪的年龄越小,进行再犯罪的可能性就越大。从这个意义上说,建立少年司法制度的工作十分必要。犯罪的未成年人作为行为人也要为自己所犯罪行承担责任,但保护的前提应该贯穿司法实践的始终,不论是审查起诉还是审理判决阶段,对未成年人罪犯的处理应该与成年人有本质的区别。
(一)加强少年法庭体系建设。出于治理日益严重的青少年违法犯罪的需要,1984年上海市长宁区法院在全国率先试点建立了我国第一个少年法庭。少年法庭一出现就以其独特的视角、针对性的做法和良好的实践效果引起了司法界的重视、社会公众的认可和欢迎。截至1998年底,全国共有3694个少年法庭,基本上实现了所有未成年人犯罪案件全部由少年法庭审理。2005年底,最高人民法院制定了《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,对审理未成年人刑事案件的程序作了统一规定,它使得我国少年法庭工作进一步规范化。
虽然我国在少年法庭建立之后,大大加强了未成年人立法工作,《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》也先后出台。但遗憾的是这两部全国性法律均未对少年法庭有明确的认可,更未对少年审判司法制度作必要的完备性规定;人民法院组织法、刑法、刑事诉讼法等法律亦尚未对少年司法制度,特别是少年法庭的地位问题作明确的规定和认可。对未成年司法制度予以规范的法律依据仅有最高院的司法解释是不够完善的,甚至可以说我们的未成年审判组织“尚未得到法律的认可”。
未成年司法制度的不完善结果使少年法庭的地位得不到保障,少年法庭工作人员难以安心少年审判工作。由于少年法庭尚未得到法律的明确认可,少年法庭的存在都受到威胁,阻碍了实践中一些对少年司法制度的有益探索。
(二)实施社会调查报告制度。我国的少年法庭从1984年建立起就一直坚持对被告人案发前的表现情况进行调查。当时主要是法官在开庭前通过到学校、访家庭、去社区(村、居)等形式,对失足少年的家庭情况、受教育情况、交友情况、社区环境等方面进行调查,以便更有效地进行法庭教育、准确量刑。我们要在未成年人刑事案件中实行社会调查报告制度,要实现社会调查“主体社会化、内容公开化、程序规范化”。
所谓“主体社会化”,就是要改变以往调查工作都是由法官完成的做法,而由其他部门或机构完成。这是一项比较艰难的工作,因为国内的法律还没有明确的规定。笔者认为,在当前形势下要和相关部门做好协调工作,由青少年保护办公室等部门来承担,法官不再像现在这样在开庭前过早、过多地出现在法庭之外。
“内容公开化”,就是法庭把社会调查员所制作的社会调查报告适度公开。即在开庭前向辩护人公开,也向法定代理人公开;在开庭审理时,向未成年被告人公开,让失足少年知道法官掌握的其案发前的表现情况是否正确。开庭后的判决书中,法官也可有选择地把调查报告中的内容引入其中,增强判决书的说服力。
“程序规范化”就是社会调查报告从制作到被司法机关采用都要经过规范的程序。如调查工作必须是两人进行,调查完毕后应制作成调查报告;开庭审理时调查员必须到庭并向法庭报告该调查报告的内容;法庭要听取未成年被告人及其法定代理人、辩护人的意见;法庭也允许辩方出具类似的材料;等等。
社会调查报告为法官对未成年被告人量刑时提供了一份非常重要的参考依据。我们实施的社会调查报告制度不仅要与国际上通行的做法相衔接,而且要通过社会调查报告工作的开展,动员社会力量参与对失足少年的教育挽救,强化司法保护的力度。
(三)推行暂缓起诉制度。暂缓起诉是指人民检察院针对某些应当起诉的案件,本着预防、挽救、教育、感化与打击并举的原则,考虑到公共利益,体现刑事政策和案件自身条件,对一些特殊群体在一定考验期限内,不作处理,期满后再根据具体情况作出起诉或不起诉决定的一项制度。2001年,石家庄市长安区检察院在全国检察机关率先推出“社会服务令”,这一司法实践的核心即为暂缓起诉。暂缓起诉并不是不起诉,而是附有一定条件的暂时停止起诉的程序,暂缓起诉因此并不是一个程序上的终局性处理决定,当考验期满后,它有可能导致起诉和不起诉两种结果,因此它只是阶段性的处理结果。暂缓起诉制度体现了起诉便宜主义(机会原则),有助于刑罚功能的实现,从而真正体现惩罚与宽大相结合的刑事政策;从有效追究犯罪、合理配置司法资源以及公务角度出发,暂缓起诉制度的确立意义重大。
对于已构成犯罪并符合条件的未成年被告人先暂不起诉,设置一定的考察期,让其继续就业或就学,对其进行考察帮教,待考察期满后再根据犯罪事实、情节、悔罪、悔改情况(即结合其在考察期的表现)予以不起诉。使其在良好的社会大环境中,自觉改正,同时通过有效的社会监督,用宽大的政策,唤醒其感恩心理,培养其做人良知,使其改邪归正,成为有利于社会、有利于人民的人。此外,暂缓起诉既避免了由于进入监管场所而导致的交叉感染,也遏制了恶性循环的形成,又可以使他们从此慎交朋友,分清是非,做到预防、挽救、教育、感化与打击并举,更好地维护社会的稳定;并且通过对这部分人的处理,还可以感化其他未成年人,使他们充分认识到党和国家对他们的特殊关心和照顾,从而激发他们更好地生活、健康成长。此外,法院对于那些犯罪情节较轻,社会危害性和影响较小,主观恶性不深的未成年被告人极可能最终判决免刑或仅处罚金等的刑罚,从诉讼成本角度来说,实行暂缓起诉制度也可以节约诉讼成本,缩短诉讼时间,从而提高诉讼效率。
(四)实行暂缓判决。目前我国法律还没有暂缓判决的明文规定。暂缓判决是指少年法庭在刑事诉讼活动中,经过开庭审理,对构成犯罪并符合一定条件的未成年被告人,先确定罪名,暂不判处刑罚,同时设置适当的考察期予以帮教矫治,让其在社会上继续学习或工作,考察期结束后,再结合悔罪表现予以判决的一种审判方法。
笔者认为,虽然法律还没有明确规定暂缓判决的地位,但其有明显的法律价值以及社会意义。首先,暂缓判决有利于未成年人刑事案件审判方式的改革。按照现行的审判制度,对那些经开庭审理并已经查明事实的未成年人刑事案件,只能在审理期限内作出有罪或无罪的判决。实行暂缓判决,少年法庭的法官就有时间区别和判断各未成年被告人的不同情况,最大限度地挽救犯罪少年,开辟了一条矫治犯罪少年的新途径。其次,暂缓判决有利于少年法庭法官正确把握和适用自由刑。对犯罪少年适用自由刑是很严厉的处罚方法。鉴于犯罪少年是特殊的犯罪主体,是属于保护和挽救的对象,对他们使用自由刑要慎之又慎。少年法庭的法官除了要追求刑法的一般目的,即保卫社会的政治、经济制度,维护良好的社会秩序外,还要积极实现刑法的特定目的,即矫治未成年人的犯罪行为,消除他们的犯罪意识,保护他们健康成长,这也是联合国《少年司法最低限度标准规则(北京规则)》规定的“双保护原则”的精神。在此,暂缓判决是“寓教于审”的进一步发展,是党和国家对犯罪少年实行“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则在未成年人刑事案件诉讼过程中的具体化。最后,暂缓判决有利于调动未成年被告人改邪归正的主观能动性,变消极地等待判决为积极悔改,发挥家庭、社会在帮助犯罪少年方面的积极性。
(五)实行非刑罚化。当今世界轻刑化已成趋势,长期或者终身的监禁刑以及死刑受到限制或者逐渐被废止,这一趋势尤其突出地体现在各国少年司法制度中。对未成年人违法犯罪案件的处理实行非刑罚化,已经成为许多发达国家的法律共识。一种全新的少年司法理念正在向我们昭示,在现代社会,处理未成年人犯罪案件的根本目标不是惩罚犯罪,而是预防犯罪、减少犯罪。
所谓非刑罚化,是指少年法庭对未成年人犯罪案件裁量刑罚时,不仅考虑犯罪性质、情节以及后果,而且考虑未成年人的生活背景事实和矫治条件等因素,在此基础上作出矫治为目的的处理。非刑罚化要求在对案件作出处理时淡化刑事惩罚色彩,强化教育矫治含量,实现教育为主、惩罚为辅原则。与传统刑法观念相比,非刑罚化体现了新的价值取向,即把对已发生的犯罪的惩罚置于次要地位,而把对失足者的矫治以及对将来犯罪的预防置于首要位置。在现行法律框架内,非刑罚化尚不能导致消除刑罚,但是要求淡化刑罚,要求将刑法的惩罚作用限制在震慑犯罪和保护公共安全所必需的范围内。非刑罚化还倡导以非监禁刑、免刑代替监禁刑,并积极尝试各种非刑罚处置措施,探索矫治的新途径。
非刑罚化使得未成年人犯罪主体以及主观方面的特殊性在刑法裁量过程中得到进一步重视,使得案件处理更为公平、公正。非刑罚化背景下的未成年刑事审判,不仅在传统刑法理论层面上考察犯罪的主观、客观方面,而且十分重视主体本身以及主观恶性的特殊性。未成年人犯罪与成年人犯罪之间存在质的区别,很大程度上表现为主体和主观恶性的不同。而主体、主观方面的特殊性必然影响到犯罪客观方面,其中较为典型的情况如强索类抢劫犯罪案件,这类案件外观上符合刑法所规定的抢劫罪主观客观要件,而实际上这类犯罪的主观恶性明显轻于一般抢劫。故少年法庭在处理这类犯罪时,应十分重视主体以及主观恶性的特殊性,从而处以较轻刑罚,有时甚至突破了刑法条文的字面规定(包括是否定罪、此罪彼罪、犯罪情节以及法律适用等)。由于非刑罚化背景下的审判十分注重未成年人犯罪主体和主观恶性的因素,不仅是确保了教育矫治的针对性,而且使案件的处理更为公平、公正。
进入21世纪,社会的发展更注重整体和谐性,要求我们在面临一些复杂的社会问题时不能只顾一点而忽略整体、不能只顾眼前而忽略长远考虑。在预防犯罪以及通过法律体系解决未成年人犯罪问题时更要把握这一原则。由于未成年司法程序所具有的教育属性,更强调司法人员应对未成年罪犯抱有爱心,使其相对于一般刑事司法程序独具特色。构建未成年人法律体系是社会和谐发展的需要,这就要求我们在总结经验的基础上,加强调查研究工作,完善相应法律法规。在新的法律法规中应尽一步凸现未成年人司法程序的教育职能,以教育为主、惩罚为辅的原则为指针来设计所有的程序,开展司法活动。同时,法院特别是少年法庭要不断总结审理未成年被告人案件的经验,更好的发挥庭审的教育职能,预防失足少年重新犯罪;要探索未成年人刑事案件非刑罚处罚的多样化,充分发挥家庭、学校、社会各界对青少年的帮助教育作用,使更多的未成年罪犯走向新岸,成为社会主义事业的建设者。

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河南省人民代表大会常务委员会关于批准《郑州市城市规划管理条例》的决议

河南省人大常委会


河南省人民代表大会常务委员会关于批准《郑州市城市规划管理条例》的决议
河南省人民代表大会常务委员会



(1998年3月31日河南省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议通过)


河南省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议审议了郑州市人民代表大会常务委员会制定的《郑州市城市规划管理条例》。会议决定,批准《郑州市城市规划管理条例》,由郑州市人民代表大会常务委员会公布,自1998年8月1日起施行。


(1997年8月22日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过1998年3月31日河南省第九届人民代表大会常务委员会第二次会议批准)

第一章 总 则
第一条 为加强城市规划管理,根据《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》及有关法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。
第二条 城市规划的制定和实施以及在城市规划区内进行建设,必须遵守本条例。
第三条 城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围,由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。
第四条 本条例所称建设工程,系指新建、扩建、改建的房屋建筑、市政设施、公共设施、防空设施、各类管线等建(构)筑物工程和园林绿化、矿藏的开采等工程。
第五条 城市规划必须贯彻下列原则:
(一)控制中心城区发展规模,合理发展卫星城镇和小城镇,促进生产力和人口的合理布局;
(二)统筹安排城市各类用地及空间资源,保护耕地、节约用地,各项建设尽量利用荒地;
(三)统一规划、合理布局、因地制宜,统筹兼顾经济效益、社会效益和环境效益;
(四)改善城市生态环境,防止污染和其他公害,创造优美、协调的城市环境;
(五)妥善保护历史文化遗产和文物古迹;
(六)从实际出发,正确处理近期建设与远景发展的关系,并与生产力发展水平相适应,实现经济和社会的可持续发展。
第六条 城市规划工作由城市人民政府实行集中统一领导。
第七条 市、县(市)、上街区人民政府应当鼓励城市规划科学技术研究,推广先进技术,提高城市规划科学技术水平,保证城市规划所必需的经费。

第二章 管理部门及其职责
第八条 市城市规划行政主管部门主管本市城市规划管理工作。
县(市)、上街区人民政府城市规划行政主管部门在市城市规划行政主管部门的指导下,负责本行政区域内的城市规划管理工作。
第九条 市、县(市)、上街区城市规划行政主管部门的主要职责:
(一)宣传、贯彻执行城市规划方面的法律、法规、规章;
(二)承办城市规划的编制工作;
(三)负责建设项目选址、建设用地规划和建设工程规划的管理,核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证;
(四)对城市规划的实施情况进行监督、检查;
(五)依法查处违反城市规划的行为;
(六)法律、法规规定的其他职责。
第十条 本市有关行政管理部门应当依照各自职责,协同市、县(市)、上街区城市规划行政主管部门做好城市规划管理工作。

第三章 城市规划的编制和审批
第十一条 城市规划的编制和审批应当依照《中华人民共和国城市规划法》和《河南省〈城市规划法〉实施办法》的规定进行;未作规定的,依照本条例的规定执行。
第十二条 市、县(市)、上街区人民政府负责组织编制本行政区域的城市总体规划。
第十三条 市城市规划行政主管部门应当依据城市总体规划编制分区规划,报市人民政府审批。
第十四条 市区城市规划区内建制镇的城市总体规划由市城市规划行政主管部门审批。
第十五条 城市总体规划所含专业规划,由城市规划行政主管部门组织有关专业主管部门编制,经城市规划行政主管部门综合协调后,纳入城市总体规划。
第十六条 市区的城市详细规划和上街区的详细规划,由市城市规划行政主管部门审批;重要的详细规划、主要干道的街景规划由市城市规划行政主管部门报市人民政府审批。
第十七条 编制城市规划必须委托具有相应资质的城市规划设计单位。
本市以外的城市规划设计单位承担本市城市规划设计任务的,应到市城市规划行政主管部门办理资格认证手续。
第十八条 市、县(市)、上街区城市总体规划经批准后,由同级人民政府公布;城市分区规划、详细规划经批准后,由市、县(市)、上街区城市规划行政主管部门公布。

第四章 建设工程选址规划管理
第十九条 城市规划区内建设工程的选址和布局必须符合城市规划。
各项建设用地必须在城市规划确定的土地使用功能区内选址定点。严格控制在城市基础设施不能满足需要,又无有效措施的地区安排新建、迁建项目。
第二十条 根据城市建设和发展的需要,城市规划行政主管部门可对现状用地提出局部调整意见,报同级人民政府批准。
任何单位和个人必须服从市、县(市)、上街区人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。
第二十一条 建设项目依照有关规定立项或经批准后,建设单位应持项目建议书或批准文件向城市规划行政主管部门申请选址,办理建设项目选址意见书。
建设项目可行性研究报告报请批准时,必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
第二十二条 城市规划行政主管部门接到建设单位选址申请之日起,应在三十日内办理完毕,经审查符合城市规划的,应发给建设项目选址意见书或报上一级城市规划行政主管部门;对不符合城市规划的,应予书面答复。
建设项目选址意见书的审批权限,按国家和省的有关规定执行。
第二十三条 城市规划行政主管部门规划选址,应征求有关单位的意见,进行科学论证。规划选址方案一经确定,有关部门应采取措施,保证规划选址方案落实。
第二十四条 建设项目选址意见书自核发之日起六个月内,建设单位未取得初步设计或建设投资计划批准文件又不申请延期的,建设项目选址意见书自行失效。确需延期的,城市规划行政主管部门应免费办理延期手续。

第五章 建设用地规划管理
第二十五条 城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划。各项建设用地由城市规划行政主管部门在土地管理部门的配合下,按照批准的城市规划实施统一的规划管理。
第二十六条 在城市规划区内进行建设需要申请用地的,必须持建设项目批准文件、规划设计总图或初步设计方案,向城市规划行政主管部门申请定点,由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限,提供规划设计条件,核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地
规划许可证后,方可向市、县(市)、上街区人民政府土地管理部门申请用地。
第二十七条 在城市规划区内国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划。建设单位需要改变城市规划已经确定的土地用途的,必须经城市规划行政主管部门和土地管理部门批准,由城市规划行政主管部门发给建设用地规划许可证。
第二十八条 住宅区建设应当集中成片开发,严格控制分散规划建设用地。城市规划行政主管部门在审批住宅区规划时,应当根据城市规划和有关技术规定合理安排住宅区配套设施用地。
第二十九条 建设用地规划许可证自核发之日起六个月内,建设单位或个人未取得用地、拆迁批准手续的,建设用地规划许可证自行失效。确需延期的,须向城市规划行政主管部门申请,免费办理延期手续。
第三十条 核发城市规划区内建设用地规划许可证的审批权限:
(一)在市属各区(不含上街区)的,由市城市规划行政主管部门审批发证;
(二)在县(市)、上街区、建制镇,规划用地面积十亩以上(含十亩)的,由县(市)、上街区城市规划行政主管部门审查,报市城市规划行政主管部门审批,由县(市)、上街区城市规划行政主管部门发证;规划用地面积十亩以下的,由县(市)、上街区城市规划行政主管部门审
批发证,报市城市规划行政主管部门备案;
(三)凡需市人民政府批准的建设项目,其用地规划须经市城市规划行政主管部门组织有关部门审查,由市城市规划行政主管部门发证。
第三十一条 在城市规划区内需要临时使用土地,其用途、位置、界线和使用期限报城市规划行政主管部门审核,领取临时用地规划许可证。在市区内临时用地,由市城市规划行政主管部门审批发放临时用地规划许可证;在县(市)、上街区城市规划区内临时用地,由所在县(市)、
上街区城市规划行政主管部门审批发放临时用地规划许可证。
第三十二条 城市规划行政主管部门对建设单位或个人的建设用地规划申请,必须在六十日内审批。
第三十三条 建设单位和个人领取建设用地规划许可证或临时用地规划许可证后,持证到有关部门办理手续。
第三十四条 经批准的建设用地的性质、位置、界线若需变更,须经城市规划行政主管部门审查同意并办理变更手续。
第三十五条 现有的和规划的园林绿地、学校、文化体育场地、水源保护区、风景名胜保护区、文物古迹用地及预留的防空、市政设施用地等,不得擅自改变使用性质,任何单位和个人不得侵占。
第三十六条 沿城市规划道路、河道、绿化带等公共用地安排的建设项目,建设单位应当按照规划要求一并征公共用地。

第六章 建设工程规划管理
第三十七条 城市建筑物,应讲究建筑艺术、注意城市景观,其造型、粉饰、装修等应与环境协调。
第三十八条 新建、改建、扩建建设工程应根据规划建设绿地、停车场、通讯、邮政、公厕等设施,并与新建、改建、扩建建设工程统一设计、同步建设、同时交付使用,不得改作他用。
第三十九条 沿道路新建、改建的建筑物、构筑物(含地下构筑物)及其附属设施,不得逾越道路规划红线,并应当按照规定距离后退。
第四十条 在规划道路红线内,不得擅自修建永久性或临时性建(构)筑物。
第四十一条 严禁在水源保护区内建设污染水源的建(构)筑物,原有的污染水源的建(构)筑物应依法限期拆迁或拆除。
第四十二条 建筑物规划布局,应根据使用性质、形式、日照、防火、管线敷设、用地界线等因素,合理确定间距。
第四十三条 新建、改建公共建筑和城市主要道路,应按规划设置无障碍设施。
第四十四条 敷设道路地下管线,原则上应与新建、改建、扩建道路同步敷设。
已有的地上管线应逐步改为地下埋设。
第四十五条 在城市规划区内的各项建设工程,建设单位必须向城市规划行政主管部门提出申请,领取建设工程规划许可证。
第四十六条 申请办理建设工程规划许可证,应按规定向城市规划行政主管部门交验下列证件和图纸:
(一)合法的建设计划文件;
(二)建设申请报告;
(三)建设用地规划许可证;
(四)土地权属证件或证明;
(五)取得勘察设计证书的勘察设计单位所作的设计图纸及说明;
(六)按全市统一座标、高程系统绘制的符合城市规划要求的地形图和平面布置图;
(七)有关部门的审查意见。
临时建筑和个人建房交验证件从简。
第四十七条 核发建设工程规划许可证的审批权限:
(一)在市区城市规划区内的建设工程,以及在县(市)、上街区内的铁路、省道以上公路、大型桥梁和引水工程、一百一十千伏以上高压输电工程、跨县(市)、区的市政工程,由市城市规划行政主管部门审批发证;
(二)县(市)、上街区城市规划区及其他建制镇内的建设工程,由所在地县(市)、上街区城市规划行政主管部门审批发证。
第四十八条 城市规划行政主管部门应当自接到建设工程规划申请之日起三十日内,审查建设项目设计方案及有关的建设工程施工图,确认符合城市规划的,核发建设工程规划许可证;确认不符合城市规划的,予以书面答复。
第四十九条 建设工程规划许可证自取得之日起六个月内未开工又未申请办理延期手续的,自行失效。申请办理延期手续的,城市规划行政主管部门应当免费办理。
第五十条 未领取建设工程规划许可证的建设工程,建设行政主管部门不得办理开工手续,有关部门不得提供施工用电、用水。
第五十一条 建设临时管线工程和临时建筑,应当办理临时建设工程规划许可证,使用期不得超过二年;确需延期的,可申请延期一次。临时建筑不得超过两层,不得改变用途或买卖、转让,不得改建为永久性建筑。
临时管线工程和临时建筑使用期满,应当自行拆除。在使用期内因城市规划建设需要拆除时,必须服从城市规划,按有关规定拆除。
第五十二条 建设单位和个人必须按照城市规划行政主管部门批准的施工图定位放线,并经城市规划行政主管部门验线核准后方可施工。
城市规划行政主管部门应当在收到验线申请之日起的五个法定工作日内派员验线,并将具体验线时间提前通知申请人。
第五十三条 城市规划行政主管部门可派工作人员持执法证件进入建设施工现场对建设工程是否符合城市规划进行检查。被检查的单位或个人应当如实提供情况和必要的资料,不得隐瞒和阻挠。
第五十四条 建设工程竣工后,城市规划行政主管部门应当参与有关主管部门组织的竣工验收。竣工验收合格后六个月内,建设单位和个人应当向城市规划行政主管部门报送建设工程竣工资料。

第七章 法律责任
第五十五条 违反城市规划法律、法规的行为,法律、法规已作出行政处罚规定的,依照有关规定执行;法律、法规未作规定的,依照本条例执行。
第五十六条 在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证或擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设,严重影响城市规划的,由市、县(市)、上街区城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划,尚可采取改正
措施的,由市、县(市)、上街区城市规划行政主管部门责令限期改正,并处土建工程造价百分之三至百分之十的罚款。
第五十七条 临时建筑逾期不拆除的,由市、县(市)、上街区城市规划行政主管部门责令限期拆除,逾期不拆除的,强制拆除,可以按建筑面积每平方米处以十元以上五十元以下罚款。
第五十八条 对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观等的违法建设工程,市、县(市)、上街区人民政府可以组织有关部门拆除,所需费用由违法建设的单位或者个人负责。
第五十九条 越权审批建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的,所发证件无效,并追究违法单位和直接责任人的责任。
第六十条 城市规划行政主管部门及其工作人员违反法律、法规规定,侵犯当事人财产权的,应当依法承担赔偿责任。
城市规划行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索取财物、收受贿赂的,由其所在单位或其上级主管部门、监察部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第八章 附 则
第六十一条 市人民政府可根据国家和省城市规划技术规范制定有关具体规定。
第六十二条 本条例自1998年8月1日起施行。1988年4月23日郑州市第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过,1988年10月15日河南省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议批准的《郑州市城市规划管理规定》同时废止。



1998年3月31日

批转市供销合作社联合社《关于供销合作社系统小型零售门市部、饮食服务业企业租赁经营的暂行规定》

天津市政府


批转市供销合作社联合社《关于供销合作社系统小型零售门市部、饮食服务业企业租赁经营的暂行规定》
天津市政府



各区、县人民政府,有关委、局:
市人民政府领导同志同意市供销合作社联合社《关于供销合作社系统小型零售门市部、饮食服务业企业租赁经营的暂行规定》,现转发给你们,望认真贯彻执行。
供销合作社系统小型企业实行租赁经营,是转变企业经营机制,促进企业自主经营,自负盈亏,提高企业经济效益和社会效益的有效形式,各区、县人民政府,各级供销合作社,要给以高度重视,加强领导,注意总结经验,使之不断完善。实行租赁经营的企业,要努力搞活经营,摆正
国家、企业、职工、消费者之间的关系,严格遵守国家的有关政策、法令,切实维护消费者利益,不断提高服务水平。

关于供销合作社系统小型零售门市部、饮食服务业企业租赁经营的暂行规定
根据《国务院批转国家体改委、商业部、财政部〈关于深化国营商业体制和供销合作社体制改革意见〉的通知》(国发〔1987〕55号)精神,结合我市情况,对供销合作社系统的小型饮食、服务、修理和零售门市部租赁经营,作如下规定:

一、租赁经营总则和办法
第一条 供销合作社系统小型零售门市部以及劳务为主的饮食、服务、修理和专门从事社会废旧物资收购的小型企业,均可实行租赁经营。区公司(总店)和基层供销合作社及经营化肥、农药、薄膜等生产资料的门市部和农副产品收购站,不实行租赁经营。个别较大的零售企业,经主
管部门审查,报请上级单位批准,可搞租赁经营试点。
第二条 小型企业实行租赁经营,企业集体所有制性质不变,隶属关系不变,供销合作社的办社宗旨不变,职工身份不变。租赁经营期间,职工连续计算工龄。
第三条 租赁经营的企业,实行独立核算,自主经营,照章纳税,自负盈亏。租赁经营的小型门市部会计人员不足,可由其主管企业以会计联合办公形式解决。会计人员必须对租赁企业负责,其工资、奖金、福利和办公费用等,一律由承租企业负担。
第四条 租赁经营可以采取多种形式,除全员集体租赁外,也可以合伙租赁、个人租赁、一人租多店、大店租小店等。全员集体租赁的,执行集体经济即供销合作社的财务会计制度和税收政策。合伙租赁或个人租赁的,执行个体企业的财务会计制度和税收政策。
全员集体承租的租赁企业,其税后留利的公益金、公积金、奖励基金(简称“三金”)分配比例,如按现行规定执行确有困难,需作适当调整的,可以区、县联社、市公司为单位,提出调整意见,报经市供销合作社批准后,由各区、县联社、市公司针对不同门店的具体情况,在不突破
统一批准的总比例的前提下,自行掌握安排。
第五条 租赁经营的企业,要实行民主管理。企业经营、分配等重要问题,须经民主讨论决定。集体租赁的承租代表由本店职工推选或采取招聘的办法产生,由职工推选的承租代表,应由职工填具委托书,以取得法人资格。承租代表的收入,一般允许高于职工平均收入的一至三倍。具
体办法,由租赁企业职工讨论商定,并写入合同。
第六条 小型门市部的出租权属于其主管部门。主管部门在选择承租人时,应进行严格的资格审查,并听取和审议承租人提出的经营策略、发展目标和治店方案,并征求本店职工对承租人的意见。企业出租要引进竞争机制,公开招标,以内部为主。先在本企业、本系统内部招标,再向
社会公开招标,择优确定。租赁方式由租赁双方协商确定。小型企业的租赁批准权,属于郊区、县供销合作社、市公司。
第七条 凡拥护党的路线、方针、政策,熟悉本行业业务,懂经营,会管理,守信誉的职工均可投标承租。
第八条 出租方和承租方必须签定租赁合同,租赁合同须经公证部门公证。
第九条 租赁期一般为三至五年,租赁期满,由租赁双方决定终止或继续租赁。
第十条 结合供销合作社的特点,租赁费依租赁者实际占用的资金、房屋、企业设施及不同的经营环境级差收入来确定。统一规定为以下三项:
(一)固定资产占用费,按实际占用的固定资产综合折旧率计算;
(二)流动资金占用费,按银行贷款利率计算;
(三)级差调节金,根据企业所处的地段、经营结构、营业设施、经济效益的不同,由出租方制定出分档调节标准,有的可一定几年不变,有的可确定适当增长幅度,逐年增加,由租赁双方协商确定。
固定资产占用费及流动资金占用费在税前列支。级差调节金在税后列支。对地处偏僻、经营困难或原来亏损的企业,可酌情在一定时期内予以减收、缓收或免收租赁费的照顾。
第十一条 为保证租赁期间企业财产情况完好,库存商品结构合理,租赁企业必须向主管部门缴纳租赁保证金。保证金分承租前和承租后两项。租赁前,按占用国家财产总值的5%交纳保证金;承租后,从企业税后留利中按年提取10%作为保证金。个人租赁的,其保证金由承租人缴
纳。集体承租的,保证金由承租代表或集体共同缴纳。属职工全员集体租赁的,其保证金可酌情缓交或少交。
保证金交企业主管部门,实行统一管理,专户储存,专款专用。保证金只作为企业租赁期间财产完好的保证。租赁期满后,若没有发生经济赔偿等问题,属于个人交纳的保证金,应如数退还承租方。属于税后留利中提取的,应返还承租企业,仍作“三金”分配。
第十二条 由租赁双方对出租企业的原有财产和商品进行清理盘点,确定冷、背、呆滞商品的范围、品种和数量,并登记造册,作为租赁合同的附件。对按原价销售冷、背、呆滞商品的,可给予一定的奖励。
第十三条 为解决批准的残损变质商品损失及防止国家财产、设备的失修,租赁企业在税前分别按销货额的5‰和3‰预提“商品削价准备金”和“简易建筑修理费”,交主管企业统一保存、专款专用,年终决算,结余部分退还承租方。
第十四条 试行租赁的企业,原有职工原则上由承租者全部接收。承租者坚持要求减员的,可由租赁企业交纳一定数额的生活补助费,由主管部门调配安置。补助费标准和期限,同主管部门协商确定。
第十五条 租赁企业在清查、核实所占用的资金和商品的前提下,到银行办理销货存款户开户手续,贷款由主管部门统贷分用,上贷下拨。
第十六条 企业租赁后,承租者持有效的租赁合同向工商管理部门办理变更登记手续,企业的所有制不变,只注明“全员集体租赁”或“合伙租赁”、“个人租赁”。同时,要向保险公司按核实后的原值全部参加保险。承租前已经参加保险的,承租者可凭租赁合同到所在区、县保险公
司办理批转手续。

二、承租者的权利和义务
第十七条 承租人是租赁期间企业的法人代表,对企业的生产、经营和管理全权负责。承租人有以下权利:
(一)有对租赁财产的使用权。承租者个人投资新增的资产,其产权归承租人个人所有,用企业公积金、生产发展基金新增的资产归企业所有。在租赁期间及延长租赁期间内计提的固定资产占用费,留给租赁企业不上交。
(二)有经营管理自主权。在不改变原来主营业务的基础上,经工商部门同意,可一业为主,多种经营,适当扩大经营范围。
(三)有权本着按劳分配的原则确定本企业的分配办法。租赁期间,原企业职工保留原有的工资级别,享有按照国家统一规定晋级的权利,终止合同后,享受其晋级后的工资待遇。
(四)有权按照国家政策规定确定用工形式。有权在劳动计划外录用合同工,租赁合同终止后,录用合同即行解除。
(五)为发展租赁企业,有权按照市政府(1986)103号文件精神吸收社会集资,有权吸收本企业职工在本门市部集资入股,股金按规定实行保息分红,息红相加不得超过15%,其利息在税前列支,农民在基层供销合作社入股的,其股金利息及年终分红由基层供销合作社负责
,不得向租赁企业摊派。
第十八条 承租人有如下义务:
(一)遵守国家政策法令,履行合同的各项条款,自觉接受有关部门和主管部门的监督、检查、指导和审计。
(二)坚持社会主义经营方向,遵守职业道德,文明经商,提高服务质量,维护消费者的利益。
(三)按时向出租方交纳租赁费和保证金,以及按国家规定、合同签定应上交的各种税收及调剂基金、管理费(不超过销售额的1%)、工会经费、教育经费、职工退休统筹金、农民合同工退休准备金等各项费用。保证职工入股的利息及税后分红的支付。
(四)承担对租赁财产的维护和保管责任。损坏的资产要照价赔偿。承租的资产和场地不得转租、转让和改行转业。
(五)承租人应保证企业的长远利益,兼顾国家、集体、个人三者利益关系,税后留利部分要按上级主管部门规定的提取原则和分配比例分配,不得变更。
(六)建立健全帐目,加强会计核算,接受国家监督,并按要求及时报送各项报表。

三、出租方的权利和义务
第十九条 出租方有如下权利:
(一)按照国家的有关政策规定,对租赁企业的工作进行指导、检查、监督、服务。对损害消费者利益的行为及时予以纠正。
(二)有权按有关规定收取租赁费、退休统筹金、工会经费、教育经费等。租赁费必须专款专用,不得挪作他用。对税前提取的各项基金,应明确规定提取比例及提取办法。
第二十条 出租方有如下义务:
(一)尊重租赁企业的自主权。严格遵守合同规定,不得干涉租赁企业的自主经营。
(二)为租赁企业培训人员,开展业务技术、经营管理、信信交流等方面的服务。组织经验交流及有关政策法律的咨询,帮助企业提高经济效益和经营管理水平。
(三)以出租方为单位,集中租赁企业一定比例的公益金,试行大病号医疗费统筹。

四、合同的变更、解除和终止
第二十一条 租赁期间,由于国家政策、法规发生变化以及其他特殊原因,确需变更合同的,经租赁双方协商一致,可以修改合同或作出补充规定,并送有关部门备案。
第二十二条 承租方因经营管理不善等原因造成企业亏损,在保证金不能抵顶亏损额的情况下,任何一方均可提出终止合同。承租方要按合同承担出租方的损失。确因出租方严重干扰承租人经营自主权,给承租方造成损失,出租方应承担经济责任,负责经济赔偿。
第二十三条 租赁期满,由租赁双方和财税、审计、银行等部门共同核查租赁企业的财产和商品库存,发生的财产损失,由承租方承担保证义务。双方对有关善后处理事宜无异议后,方可解除租赁关系或延长租赁期。延长租赁应重新签订合同。
第二十四条 本规定自公布之日起执行。本规定下达前已签订的租赁合同继续有效,待合同期满后,继续租赁时,再进行修改、完善。




1988年3月21日

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